关于加强南充市小城镇规划工作的建议

 

诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨断言，21世纪对世界影响最大的有两件事：一是美国高科技产业；二是中国的城镇化。新一届的党中央、国务院把改革和新型城镇化作为今后十年发展的两大动力。在此新形势下，我市的城镇化发展必将迎来新的大发展机遇。据统计，南充市目前共有建制乡镇386个，其中建制镇166个，乡220个。小城镇建成区面积由2000年的80平方公里扩大到2012年的186平方公里，常住人口由2000年的86万增加到236.9万。2013年，南充市城镇化率已达到40.9%，城镇化进程已进入高速发展的阶段。南充市作为拥有765万人口的人口大市和农业大市，随着城镇化的高速发展，广大小城镇必将成为转移农业人口的重要层级。在五届人大四次会议上，向东市长在今年的政府工作报告中明确提出要坚持“全域南充”理念，加快完善“1+3+6+N”的市域城镇体系，这为我市推动新型城镇化明确了奋斗目标。但严峻的现实是，我市的小城镇（即N）的建设在全市城镇体系建设中明显滞后，而小城镇规划工作更是弱之又弱。具体体现在以下几方面：

      一、规划缺失，建设混乱。对小城镇规划工作，市、县（市、区）、乡镇三级政府都普遍重视不够。具体表现在：对小城镇规划的重要性和急迫性认识不到位，重城市轻农村的现象突出。目前，城市特别是市一级规划体系已趋完善，从总规到控规、重要的专项规划、专业规划均已基本完成，控规也做到规划建设区域的全覆盖，规划的修编已进入常态化，程序较为规范。而村镇规划不仅乡镇一级规划覆盖率较低，而且村庄规划还只是集中在试点的少数新农村建设和农村综合体建设规划上。县乡两级特别是乡镇一级控规的覆盖率太低。结果造成以“指划”代替规划，边建设边规划，先建设后规划的问题十分突出，乱搭乱建比比皆是，严重影响小城镇建设的品质。

二、规划编制投入少，规划成果水平低。在规划投入上，市一级在规划编制经费上投入较大，委托的编制单位水平较高，规划质量较好。而小城镇规划的投入一直严重不足，也难以委托水平较高的设计单位进行规划的编制，致使规划编制质量和实施效果不佳。加上不少领导对小城镇规划编制存在着应付交差的想法，为完成任务而完成任务。在编制村镇规划中照抄城市规划的一些理念和作法，片面地求新求洋，脱离了农村和小城镇生产生活的实际情况和特有规律，如用城市小区的规划方法来规划村镇居民点，在规划农村集中居住点时，过分强调集中，赶农民上楼，不便于农民的生产和生活；在住宅周围照搬城市景观绿化打造手法，大量种植草坪和引进的景观树种，取消房前屋后的菜地，致使景观打造的成本较高，不利管护，很多村民住进后又挖开草坪种蔬菜，造成不必要的浪费，也不符合农村地区村民的生活习惯。

三、规划管理薄弱。一是村镇基层规划管理机构缺失。目前乡镇一级只有建管所，且人员缺乏，待遇低，专业素质不高。特别是规划管理机构还未延伸到乡镇，村镇规划管理基本属于空白，一定程度上使得村镇规划出现无人管、随意性大，违法违规建设现象严重的局面。

为更好地推动我市新型城镇化的健康发展，使得小城镇能够担负起吸纳农村转移人口、助推产业发展的重任，现就搞好小城镇规划工作建议如下：

一、站在全面建成小康社会、解决“三农问题”的高度，重视小城镇规划工作。一是小城镇是统筹城乡区域发展的战略节点。“小康不小康，关键看老乡”。外国评论说中国城市像欧洲，农村像非洲，其中一个关键原因就是我国的乡镇建设严重滞后，无形中造成城乡之间的阻隔，各类生产要素无法有效流动，公共资源无法均衡配置。因此，必须高度重视小城镇规划建设工作，为全面建成小康社会奠定扎实的物质基础。二是搞好村镇规划对保护和弘扬传统文化，延续历史文脉具有重要意义。中华文明源于农耕文化，乡村是中华文明的根，要记得住乡愁，就要把村镇规划搞好，要把乡村建设得更像乡村，而不是把乡村建成城市，才有利于中华文明的延续与传承。因此在做村镇规划建设时，不能照搬城市规划的做法，千城一面已经成为全国人民的无奈，再搞成“千镇一面、千村一面”将会对我们的中华文明造成灾难。因此，要在思想上高度重视村镇规划，要采取一种全新的思路、方法、作法去开展村镇规划工作。总而言之，小城镇虽小，但我们一定要力争做到：突出“小而新”，做好发展大文章；着眼“小而全”，构建服务大平台；致力“小而特”，推动产业大转型；体现“小而美”，实现形象大提升；立足“小而活”，迈出改革大步伐。

二、树立“全域南充”理念，统筹编制全域、全新、全方位规划。一是建议按照“功能定位清晰、空间布局合理、经济繁荣发达、生态环境优美、体制机制灵活、能主动承接大中城市辐射和带动周边乡村发展的区域政治、经济、文化和科教中心”的思路，根据不同区位条件、资源禀赋和环境承载能力规划建设“特色经济型、休闲旅游型、绿色农业型”等不同类型的小城镇，以各自独特的功能参与南充市全域城镇体系的分工。二是在规划编制上建议改变过去重物质技术性规划轻人文人性关怀的规划，以及重城轻乡，城、乡两张皮的做法，要把城市和乡村作为一个整体来打造，全域规划，多规合一。建议学习成都、杭州等地先进经验，在全域南充的基本框架下，以县（市、区）为规划单元，编制区域经济和特色产业发展规划、全域城乡公共服务设施规划和基础设施规划。优化从城市到乡村的配套标准，实现城乡基本公共服务设施和基础设施的均等化配置。要强调“多规合一“，由城乡规划部门会同各相关行政主管部门联合组织编制。如发改委的国民经济和社会发展规划、国土部门的土地利用总体规划、旅游部门的旅游规划、卫生部门的医疗资源布局规划、环保部门的环境保护规划、农牧部门的农业产业发展规划、林业生态建设规划等相关规划都应进行统筹，争取做到空间布局“一盘棋”，规划管理“一张图”。从目标任务上，建议明确，用三年时间（即2014—2016年，简称三年规划行动计划）完成全市小城镇总体规划、控制性详细规划和乡村规划的编制工作，为全市的小城镇建设编制科学、系统的精美蓝图。总之，在编制规划中努力做到：总体规划明方向，专项规划相协调，重点规划有深度，建设规划能落地。

三、强化工作保障，为编制一流的规划奠定坚实的基础。一是加大对规划的投入，强化经费保障。加大对规划编制的投入，是提高规划编制质量的重要前提。要树立“把规划做好就是最大的效益，规划做不好就是最大的浪费”的观念，在规划编制上要舍得投入，这样才可能请到高水准的设计单位，也才能得到高水平的规划设计成果。建议将规划经费列入市、县（市、区）两级年度财政预算，并逐年提高预算指标。同时，还可在土地出让金、城建配套费、城乡土地增减挂钩收费中提出适当比例的资金作为专门规划费用。二是选聘全国一流的规划设计队伍，强化基础保障。在规划编制的委托上，应尽量避免各个乡镇分散委托设计单位的做法，因为任务量太小，好的设计单位不一定愿意来；过于分散不利于大的区域的统筹协调，容易造成恶性竞争，不易控制总体的规划质量。建议由市城乡规划局牵头，相关部门参加，在全国考察筛选几家一流的规划设计单位，再把全市按照功能区划分成几块，从这些规划设计单位中比选出合适的设计单位，这样既能保证规划的质量，又能节省总的规划编制经费。三是建议要超前做好小城镇规划的基础性研究工作，制定科学的技术路线，指导规划编制。建议做好城乡统筹，城乡产业发展，城乡规划建设体制等方面的专题调研工作，可采取课题委托的形式来选择在国内相关领域领先的科研机构来做，完成相关战略性研究，以保证规划编制工作的前瞻性、科学性和系统性，为市委、政府最终审查全市小城镇规划提供决策参考。

四、加大规划执行力度，加强规划管理机构建设。一是明确职责。各乡镇是小城镇规划建设管理工作的主体，应还权赋责于镇，尽快完善乡镇一级的规划管理机构，特别是充实管理技术人员。加大对专业技术人员的引进和培训力度。二是市、县（市、区）、镇（乡）三级联动，对小城镇违规建设项目、违法建设用地、违法建筑工程集中进行一次清理，该停的停，该拆的拆，该按法规政策处罚完善的予以依法依规处罚，达到合法合规，把有限的城镇建设资源、资金和项目管住、管好、管活，形成规范有序的良好小城镇建设管理秩序。

五、加强规划实施的监督力度，维护规划的严肃性和权威性。城镇化是一个长期、艰苦细致的过程，不可能一蹴而就，在反复论证基础上确定的科学规划就必须一张蓝图管到底，绝不能“领导一换届，规划就换届”。因此，建议市、县（市、区）以人大决议的方式把它固定下来，原则上五年或十年才能修编，从严控制规划修改变更。对规划的修改要严格按照规划相关法律法规的要求，做到充分论证，严格程序，加强监督。在监督上，要提高公众监督和人大监督力度。规划的调整要充分征求各方意见，避免随意性，要规范公示环节，加强社会公众监督。各级人大要充分履行法定职能，加强对规划的审议和实施监督，做到“符合规律不折腾，统筹推进不重复，长效使用不浪费”，充分保证规划的权威性、严肃性和长效性。

六、加强组织领导。建议市、县政府都要把小城镇规划纳入近三年的重点工作目标来抓，并且跟踪督办，严格考核，奖惩逗硬，对到期没有按质按量完成任务的单位和一把手实行严格追责。建议在市城乡规划委员会专业委员会中增设村镇规划专业委员会，加大对村镇规划建设工作的技术指导。要充分利用我市实施嘉陵江英才工程的机遇，尽快引进一批高层次、高素质的规划建设人才，充实到村镇规划专业委员会，并制定相应的激励机制。要充分运用互联网技术“借脑”，聘请市外专家对规划方案进行“远程评审”，以提升专家委员会整体水平。

总之，我们一定要把小城镇规划和乡村规划当作财富来做，因为规划做好了，不仅是创造财富的杠杆，而且是分配财富的工具；要把它作为文化来做，因为把村镇打造成了有特色的精品，不仅能传承历史记忆，勾连古今，而且能展示文明精髓，教化后世；要把它当作使命来做，不仅因为为官一任，本应造福一方，而且“圣人不利己，忧济在元元”。