对代表许可采取限制人身自由措施的思考

罗云勇

人身自由是代表依法执行代表职务的前提，对代表采取限制人身自由措施由谁申请、如何作出，以及与暂停执行代表职务、终止代表资格之间有何区别、联系，应当厘清。

一、作出许可。

许可对代表采取限制人身自由措施必须做到三个合法。一是主体合法。一方面，依据有关法律、法规，提出对代表采取限制人身自由的申请有监察机关、法院机关、检察机关、公安机关，其他单位和个人无权向本级人民代表大会主席团或常务委员会提出申请。另一方面，许可对代表采取限制人身自由措施，在大会期间，由主席团决定；在闭会期间，由常委会决定。主任会议许可对代表采取限制人身自由的措施，报常委会备案的做法不妥。根据地方组织法的规定，主任会议不具有实质性权利，主要为常委会行使职权服务，无权作出许可对代表采取限制人身自由措施的决定。二是适用合法。对代表采取限制人身自由的情形有两类：其一，是对代表进行逮捕或刑事审判；其二，除逮捕或刑事审判以外的其他限制代表人身自由的措施。如，对代表的刑事拘留、行政拘留、监视居住、取保候审、司法拘留及留置等。除两类限制人身自措施外，非限制人身自由措施的扣押财物、冻结存款汇款、查封场所等强制措施，则无需大会主席团或常委会许可。对公民采取限制人身自由措施，既有刑事方面的、又有行政方面的、还有监察方面的。申请机关向大会主席团或常委会提出许可是刑事强制，还是行政强制或留置，应准确表达，不宜笼统表述。大会主席团或常委会作出的许可决定，也应精准许可对代表采取的是何种强制措施。三是程序合法。在会议期间，大会主席团收到对代表采取限制人身自由措施申请，应当召开主席团会议，听取情况汇报，决定是否许可。大会主席团决定不许可的，任何机关和个人不得对代表的人身自由进行限制。闭会期间，常委会有关工作办事机构收到对代表采取限制人身自由措施的申请后，按程序提请主任会议决定是否列入常委会议程。决定列入常委会议程的，申请机关应到会报告情况，回答有关问询。大会主席团或常委会会议主要审查，是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。代表属现行犯被拘留，执行拘留的机关应立即向该级人民代表大会主席团或常委会报告；乡镇代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会，但不必经其批准或者许可。

二、执行许可。

一方面，对代表采取限制人身自由措施与暂停执行代表职务适用范围不同。对代表采取限制人身自由措施与暂停执行代表职务之间没有逻辑关系，但许可对代表采取限制人身自由措施，必然带来暂停止执行代表职务的法律后果。暂停执行代表职务，要求代表与普通大众一样遵纪守法，体现的是法律面前人人平的法治思想；代表非经法定机关、法定事由、法定程序许可，人身自由不受限制，体现的是法律、法规对代表执行职务的保护。暂停执行代表职务适用于，因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。个别地方在许可对代表采取限制人身自由措施时，一并暂停其执行代表职务，没有法律根据。另一方面，监察机关、法院机关、检察机关、公安机关，任何一个机关申请对代表采取限制人身自由措施得到许可，其他机关因工作需要，对代表采取限制人身自由时，无需再次向本级人民代表大会主席团或常委会提出许可申请。第三，对代表采取限制人身自由措施不得超过法律规定的期限。刑事拘留、行政拘留、司法拘留、留置等涉及限制人身自由的措施均有时限规定。比如，留置时间一般不得超过3个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过3个月。限制代表人身自由结束或适用情形发生变化，有关机关应书面向本级人民代表大会主席团或常委会报告。

三、改变许可。

用发展眼光看，对代表采取限制人身自由措施后，存在解除许可、暂停执行代表职务、终止代表资格可能。一是解除许可。解除对代表采取限制人身自由的许可措施，目前有两种不同意见。一种意见认为，许可对代表采取限制人身自由措施，并没有暂停其执行代表职务，限制代表人身自由措施执行完结，除暂停代表职务、终止代表资格外，代表职务自然恢复；另一种意见认为，法律、法规没有就此种情况下代表职务是否自然恢复作出规定，如需解除许可，应由大会主席团或常委会决定。个人认为，对决定不诉或经审判无罪的代表，大会主席团或常委会应依法解除对代表采取限制人身自由措施的许可。二是暂停执行代表职务。对代表采取限制人身自由措施的适用条件发生变化，符合暂停执行代表职务条件时，有关机关应向大会主席团或常委会提出暂停执行代表职务的申请，由大会主席团或常委会决定。适用暂停执行代表职务的情形消失，且代表罪行较轻、社会影响较小，大会主席团或常委会根据代表的现实表现，可以决定是否恢复其代表职务，但终止代表资格者除外。三是终止代表资格。实践中，对于被依法判处管制、拘役或者有期徒刑，而没有剥夺政治权利、正在服刑的人大代表，应当组织原选区选民或选举单位依法予以罢免或劝其辞去代表职务，而不是暂停执行代表职务。辞职被接受的、被罢免的，由代表资格审查委员会提请常委会终止其代表资格。

对代表采取限制人身自由措施关系重大，掌握其与暂停执行代表职务、终止代表资格之间的区别、联系，对权力机关依法作出决定不无裨益。