覃燕

　

备案审查是中国特色的宪法法律监督制度，是宪法法律赋予各级人大常委会的一项监督职权，也是人大常委会对“一府两院”实施监督权的七种主要方式之一，做好备案审查工作，对于维护宪法法律权威，确保依法行政和公正司法至关重要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视备案审查工作，作出了一系列重大部署，提出了一系列重要要求。党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。党的十九届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。中共二十大报告进一步明确，完善和加强备案审查制度。在这种新形势下，如何进一步加强和改进规范性文件备案审查工作，是摆在各级人大常委会面前的重要课题，本文结合监督实践，就新形势下如何进一步加强和改进规范性文件备案审查工作，谈一点粗浅认识。

一、仪陇县开展备案审查工作的主要做法

近年来，仪陇县人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻上级人大关于规范性文件备案审查工作的部署要求，主动适应新形势新变化，扎实开展备案审查工作，备案审查制度和能力建设取得了新进展。

（一）深化制度强保障。制定出台《仪陇县人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》，并对制定程序、报送条件、备案期限、责任追究等方面作了明确要求，将听取和审议规范性文件备案审查工作情况报告作为人大常委会年度工作要点和监督议题，逐步探索并初步形成了一套协同各方、便于操作的备案审查衔接联动工作机制。2023年设立仪陇县人大常委会法制工作委员会，备案审查力量得到进一步充实。

（二）突出重点严监督。以维护法制统一为宗旨，以合法性审查为主线，突出抓好“备案、审查、纠正”三个关键环节，着力完善“主体、权限、内容、程序”四项审查标准，对所有报送的规范性文件及时进行了登记和初步审查，并分送有关专门委员会和常委会有关工作机构进行审查。对审查中发现存在合法性、合规性、适当性等问题的，及时与制定机关沟通，督促解决，发现部分规范性文件存在日期不明确、缺少标准文本、报送备案不及时、备案文件不齐全等问题，及时发函纠正。对关系人民群众切身利益和涉及全县重大问题、难点问题的规范性文件提前介入、严格审查。

（三）强化学习促提升。坚持把学习作为有效提升规范性文件备案审查工作的有力抓手，高度重视加强对工作人员的业务学习培训，不断提高法律业务素质和能力。积极加强备案审查重大理论问题研究，围绕审查标准体系等内容召开研讨会，积极引导备案审查工作人员和常委会研究室同志建立互动学习机制，推动备案审查理论研究。

二、当前备案审查工作面临的困境

近年来，仪陇县人大常委会积极建立健全规范性文件备案审查工作机制，审查数量与质量都有所增加，纠错力度也越来越大，备案审查工作呈现较好局面。但是，距离“有件必备、有备必审、有错必纠”的本质要求还有差距，一些短板和不足亟需改善，主要表现在以下几个方面。

一是重视程度不够。个别制定机关对规范性文件备案审查工作的重要性认识不够，没有把规范性文件监督工作作为全面推进依法行政，建设法治政府的重要内容，对于备案审查往往认为是负担，是多余的工作任务，主动接受人大监督的意识不强，对这项工作重要性和必要性缺乏足够认识，致使工作推动还有很大进步空间。　

二是报备工作不规范。部分规范性文件报送备案不够及时，存在集中补报或者半年度、一季度等定期一次性集中报送的情况。现行备案范围的规定与把所有规范性文件纳入备案审查范围的新要求存在较大差距，大量的以政府函件形式或者政府部门名义制发的规范性文件，没有纳入备案范围，大量的规范性文件游离在人大常委会的监督之外。在报送备案的材料内容和技术规范上，存在对文件制定的依据说明不充分、不详尽和对文件主要内容的说明过于简单化的情形。

三是审查质效不好。备案审查工作还停留在形式审查的水平上，对于种类繁多的规范性文件，只从形式进行审查纠错是远远不够的。在备案审查时对一些规范性文件不合法、不合理的条款多是提出修改的意见，没有提出过废止的意见和撤销的议案。在提出修改意见后，对制定机关后续改正落实情况也缺少监督，还存在纠正不力和监督不全面的情况。

四是审查力量不足。县级人大一般没有单设法工委，此项工作由监察司法委或办公室承担，因县级人大机关人员编制普遍紧缺，从事备案审查工作的人员还要承担县人大监察司法委或办公室的工作任务，不能将主要精力放在备案审查工作上。而且规范性文件备案审查工作法律性、专业性都很强，加之量大面广，内容涉及经济社会发展的方方面面，没有经过经常性、系统性业务培训的工作人员很难高标准完成此项工作。

三、对强化备案审查工作的几点思考

一是强化思想认识。无论负责报备的机关，还是负责审查的机关，都要充分认识做好规范性文件备案审查工作的重要性。人大常委会要通过召开推进会、座谈会等方式，深入宣传规范性文件备案审查工作的重要性、必要性和紧迫性，提升报备机关认知水平和参与热情，增强其做好备案审查工作的思想自觉和行动自觉。

二是加强部门联系。健全督导机制，通过定期核查通报等方式，加大检查督促和责任追究力度。加强与一府一委两院、乡镇人大等规范性文件制定机关的联系，进一步明确备案范围和要求，督促文件制定机关按照有关规定和要求，及时报备，做到不漏报、不瞒报。有拿不准的文件，制定机关应当与审查机构进行沟通。

三是提升能力水平。备案审查工作的政策性、法律性和专业性强，必须通过加强有关法律法规学习、审查业务培训、典型案例分析、专题实务研讨等方式不断提升备案审查队伍业务素质水平。创新审查方式，推动由形式审查向实质审查转变，提高审查质量。加强对乡镇人大备案审查工作业务指导，推动乡镇备案审查工作有本质提升。建立审慎稳妥的纠错机制，根据发现问题的轻重程度，分别采取提出建议、口头提醒、要求纠正、撤销等处理方式，增强监督实效。

四是增强审查力量。进一步加强组织领导，优化机构设置，招录更多法学专业尤其是行政法专业的优秀人才充实备案审查机构力量，明确专人负责备案审查工作，并保持人员的相对稳定。注重发挥县级人大常委会各专委的力量，明确职责、落实责任，形成备案审查工作合力。建立健全专家智库，通过整合审查资源借力借智，委托专家对规范性文件开展同步审查，为深化备案审查工作提供智力支持。