政府投资非经营性项目作为社会固定资产投资的重要组成部分，因其具有公益性、投资大、关注度高等特点而备受社会各界关注。政府投资非经营性项目实行代建制，通过专业化的项目管理，分离政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能，保证工程质量、加快建设周期、达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。今年，市人大常委会将政府投资非经营性项目代建工作列为重点调研课题。8月以来，由市人大常委会分管领导牵头，市人大城环资委承办，相关专委会和市级相关部门参与，对我市政府投资非经营性项目代建工作进行了专题调研。通过查看资料、实地考察、走访座谈、召开专题会议等形式，比较全面了解了我市政府投资非经营性项目代建工作情况。现将有关情况报告如下：

一、主要成效

近年来，按照市委、市政府的统一安排，市政府投资非经营性项目工作以新型城镇化为中心，立足建设川东北区域中心城市和成渝经济区北部中心城市，大力推动代建项目建设，在项目攻坚和代建制探索上取得了阶段性成效。

（一）代建工作体系基本建立。市代建中心着力于代建工作体制机制探索和建设，基本建立了责任明确、权利清楚、管理规范的工作运行体系。市代建中心于2009年5月成立，为市政府正科级直属公益一类事业单位，按副县级机构配备领导干部，目前，代建中心人员共有60人（其中正式编制17人，临聘人员43人）。6年来，探索建立了全过程代建和阶段过程代建两种建设模式，先后制定了《政府投资非经营性项目管理导则》《市代建中心前期合作单位确定办法》《建设工程制式招标合同》等规章制度，拟定了《关于政府投资非经营性项目代建管理办法》,完善政府投资项目建设相关程序管理的实施细则，明确了代建中心职能职责，代建中心的管理工作逐步走上规范化发展轨道。

（二）代建项目管理逐步完善。近年来，市代建中心着力于项目建设管理，不断探索创新，逐步形成了一套较为科学、合理、高效的代建项目管理制度。项目编制按照“慢决策、快执行”的要求，实行城建重点项目编制“五步工作法”，即：市民“海推”—市政府专题研究—征求市人大、市政协意见—市政府常务会议议定—市委常委会审定。在项目前期工作管理上，建立了前期合作单位入库制度，明确了立项、可研、环评等前期工作流程。在施工过程管理上，严格项目质量、安全、进度、投资控制，加强新增工程量变更的管理，确保效率与质量兼顾。在项目资金管理上，坚持项目预算和财评制度，实现量价相符。在项目标后监管上，借鉴鹰潭市标后监管工作经验，强化工程建设项目各方职责和现场管理，加强项目标后监管，形成政府工程项目标后监管合力，尽力做到项目管理的精细化、造价控制最优化、进度推进的科学化。

（三）代建项目建设快速推进。牢牢抓住项目这个“牛鼻子”，采取挂图作战加快建设进度，拓展了城市空间、完善了城市功能、提升了城市形象。截止目前，完成代建项目113个，投资27.6亿元。其中，完成迎风路、水郡路、白土坝路等道路工程57个，投资15.1亿元；完成滨江大道三桥下穿、西华桥、西河路南延线桥隧等桥隧工程13个，投资4.5亿元；完成公安局业务技术用房、玉带路还房等房建项目14个，投资2.9亿元；完成滨江大道绿化景观改造、西华体育公园等绿化景观工程14个，投资3.6亿元；完成栋梁路污水提升泵站、西河污水截流等环境提升工程15个，投资1.5亿元。

（四）代建制成效初步显现。一是专业化管理程度提高。实施代建工作后，通过发挥专业技术人才优势，在优化设计、强化管理、控制投资中起到了良好的作用，解决了原政府投资非经营性项目管理不够专业的问题，达到了政府投资职能与项目管理职能分开、市场竞争和部门相互监督的目的，为实现政府投资非经营性项目“好、快、省”奠定了基础。二是投资控制能力增强。市代建机构为市政府直属公益性事业单位，代政府实施项目管理，与企业追求利润最大化不同，本身不存在追求利润，有利于实现市政府控制好项目投资的要求，将项目投资控制在概算投资范围之内。三是廉政建设深入推进。代建机构内部建立了相辅相成又相互制约的运作机制，实现了决策和执行的分离。纪检监察、发改、审计、财政等部门对代建项目全程参与监督，改变了以往分散监督的状况。

二、主要问题

当前，代建项目建设取得了显著成绩，代建制的探索也取得了阶段性成效，但运行中也存在一些困难和问题，既有体制机制弊病，也有市场的违规乱象；既有相关部门重视配合不够，也存在自身管理能力不足。对照国内、省内的成功经验和城市发展新要求，主要有三大问题需要在今后的实践中不断完善解决。

（一）代建工作体制机制的问题。代建工作这项制度在美国等发达国家已有近百年的历史，在我国起步较晚，也没有专门的法律规定和全国统一、具体、可操作的办法，大多数地方依据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）来制定符合本地区实际需要的代建工作办法，都尚处在探索完善阶段。目前，四川省有三种模式：一种是省政府成立政府投资非经营性项目代建领导小组，下设办公室（代建办）具体负责项目代建管理的日常工作，由代建办通过招标或者委托等方式选择专业化的项目公司负责项目的建设管理，竣工验收合格后移交给使用单位。二种是成都市，由非经营性政府投资项目的相关责任部门通过招标等方式，选择专业化的、具有相关资质的项目建设管理单位（代理业主），由代理业主按照合同约定，负责具体项目的管理和服务，在项目竣工验收后移交项目使用单位。三种是巴中、达州、遂宁、自贡、宜宾、泸州等地成立代建中心（局），由代建中心（局）负责市政府投资非经营性项目建设的组织实施和管理，控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用（管理）单位。实行此种模式的市都已制定出台了相应的政府投资非经营性项目代建管理（实施）办法，明确了项目实施主体、实施程序、各职能部门履行的职责，资金拨付、项目管理与监督等。目前，我市采用的是第三种模式，但未出台相关管理办法，在实际运行中存在代建单位、项目使用单位、职能部门等相关主体之间权、责、利的规定还不清楚、不明确，配合不够；代建项目合同的签订方式和内容不规范，容易出现项目管理不到位，责任追究难以落实。另外，代建工作涉及的建设领域是腐败易发高发领域，如何进一步规范代建单位和代建管理人员的管理行为，有效落实廉政建设责任制，防范代建过程中的廉政风险等。这些问题都关系到我市代建工作能否深入推进和健康发展，应及时制定和完善相应的规章制度来解决。

（二）代建工作人才队伍缺乏问题。市代建中心每年承担市本级财政投资的各类房屋建筑、道路、市政、景观类等项目30多个、总投资几十亿元，每名职工至少管理4-5个项目，管理难以专业对口，时常出现道路专业管理房建项目、设计专业管理绿化项目等专业人才不做专业事的无奈之举。目前，该中心在原有职责基础上，又增加了自主招标职能，但缺乏相关专业人员。加之该中心为事业单位，中高级专业人才工资待遇远低于市场水平，导致中高级专业人才不易招聘或留不住人，近几年，因工作强度大、待遇低，先后有5名工程师辞职。

（三）代建管理质量不高问题。代建项目有些由于前期准备不充分，程序多、周期长，目标任务紧，勘察设计周期短，致使设计等环节调整较多，导致前期工作难以做深、做细，容易造成不必要的浪费，而且也影响了项目进度和实施效果。加之有些项目管理人员怕困难、怕担责，不主动、不敢去管理，致使有些项目管理流于形式。同时由于当前的建设市场挂靠现象比较普遍，在施工招标中很难杜绝挂靠单位投标，挂靠单位因人员不到位、技术力量薄弱，项目管理困难，容易造成实施效果不佳，建设质量不高。

三、几点建议

自我市实施政府投资非经营性项目代建工作以来，通过强化项目质量、进度、投资管理，提高了非经营性政府投资项目的建设管理水平和投资效益。根据市政府五届第119次常务会议纪要精神，市代建中心主要负责市财政直接投资建设的项目，融资性建设项目由国投公司负责实施。为进一步做好代建工作，不断提高我市代建水平，现提出如下建议：

（一）建立和完善相关制度。代建制在我国是一项新生事物，需要在实践中不断深化认识，将代建制纳入政府行政法规制定，规范相关制度，从政策管理转为制度管理。我市应学习成功经验，结合本地实际尽快制定出台《政府投资非经营性项目代建管理办法》，明确代建中心的法律地位，对代建项目类型、代建工作内容和程序、职能定位、代建项目执行、验收与移交、费用标准与支付、代建项目中止等进行规范，明确代建中心与使用业主、以及发改、财政、规划、审计等相关部门的职责，明确项目前期、中期、后期管理程序，减少推诿扯皮，不断提高项目管理工作质量与效率。

（二）加强代建机构和人才队伍建设。代建机构的培育是代建工作能否取得实效的基础。随着代建项目的增多，要合理确定代建机构编制，加强代建机构力量，不断加强代建机构工作人员配备，确保按质按量地完成代建任务。代建管理是以智力服务为基础的行业，要引入市场机制出台招揽中高级专业技术人才的优惠政策，吸引更多的优秀专业技术人才投入到代建工作中；要加强专业技术人才培训，通过“走出去”“请进来”的办法，开展多层次、多专业的培训。要研究制定相应的人员聘用、考核激励、培训制度，强化从业人员素质的提升。要创新干部选拔、任用、交流、轮岗机制，积极为各类人才提供干事创业和实现价值的舞台，为做好代建工作提供人才保障。同时，代建工作也要创新思维，可采取向市场购买服务的方式，向社会招标符合资质要求的高水平项目管理公司来实施阶段管理，以解决技术人才缺乏的问题。

（三）提高代建项目管理质量。要做深做细可研、环评、勘察设计等前期工作，建立项目设计方案公示制度、重点项目设计内审制度，开展设计监理试点，减少设计变更，加强设计单位对项目施工过程中的参与度，不断提高设计的完成度。建立前期合作单位、施工单位入库制度，筛选一批实力强、信誉好的企业入库，保证中标单位的水平和实力，最大限度地防止挂靠情况发生，提高我市项目建设管理水平。加强施工过程精细化管理，更加注重人性化，不断提高工程使用的舒适度和便利性。严格投资控制，注重量价相符，避免“三超”现象。严格执行工程质量责任终身制、项目负责人永久标牌制，强化各方责任主体职责。加强竣工验收管理，建立完工项目竣工验收限期完成制度。

（四）强化风险防范。要加强廉政教育，强化代建管理人员的廉政意识，建立健全代建工作廉政责任制，针对代建工作特点，在设计勘察、招投标和工程建设各阶段易发腐败风险的环节，研究针对性强、操作性强、切实有效的风险防范制度。尤其要加强对关键岗位、关键人员、关键程序的监督，做到实施内部监督与外部监督相结合，主动接受外部监督。要不断提高管理的透明度和规范性，杜绝暗箱操作，推行阳光代建，用严格的制度管人管事，防患于未然。