西充县人大常委会   巨 敏  赵晓平

 

西充县地处川东北丘陵地区，属传统农业县。自上世纪八十年代实施长江中上游防护林、退耕还林等林业生态工程建设以来，经过三十多年的不懈努力，西充林业生态得到极大改善。特别是近年来，县委提出建设生态经济强县发展战略，县人大审议通过《关于在全县进行封山育林并禁伐三年的决定》，县政府采取强力措施，切实加强生态资源保护和林业资源培育，大力打击乱砍滥伐等违法违规行为，通过一系列有效措施，西充生态建设和林业资源保护取得显著成效。

截止目前，全县森林面积达64万亩，森林覆盖率达45%，活立木蓄积达234万立方米。西充荣获央视CCTV品牌城市称号，被评为全国宜居城市、全国生态保护与建设示范区。但在实施生态经济强县过程中，也出现一些破坏林业生态环境和资源的违法违规现象，如放任不管、不及时查处和有效制止，将对生态经济的持续发展带来不利影响。

一、西充涉林案件频现，林业资源保护压力较大

（一）西充县2013年至2015年涉林案件统计表

（二）西充涉林案件的主要特点

一是少批多砍、不批乱砍滥伐突出。林业部门两年多查处的288件涉林案件中，滥伐林木案件227件，占涉林案件的78.8%，乱砍滥伐林木数量近万株。2014年10月中旬，观凤乡金龟庵村因农业开发要砍树，经县林业部门审批，只能在7天内砍伐225株9.44立方米树木，专门从事树木砍伐的周某却在2个多月的时间内，就在村主任所在的小组陆陆续续超范围、超数量、超时间砍伐林木1017株144.1立方米，严重破坏当地林业生态资源。

二是屡罚不止现象明显。从2013年以来，在227件滥伐林木案中，受到2次以上处罚的有33人，乱砍滥伐林木近4000株，占乱砍滥伐林木的40%，其中受2次处罚的有18人，受3到5次处罚的有12人，受9次处罚的2人，受12次处罚的1人。何某2013年11月和2014年3月两次在复安乡1村8社、7村2社无证采伐林木，分别被处罚1080元、1000元，2014年11月又在车龙乡无证滥伐林木被群众举报，在县林业局林业资源站调查期间，依然我行我素，偷偷摸摸继续乱砍滥伐649株119.7立方米林木，直到县森林公安局立案查处才停止违法砍伐行为，何某因滥伐林木罪被判处有期徒刑一年，现已被收监执行。

三是木材加工企业涉案多。木材加工企业为了追求经济利益，揣着明白装糊涂，置法律法规不顾，要么直接组织人员到农户家低价收购树木自砍自收；要么与专门从事树木砍伐的人员达成口头协议，长期违规收购无证砍伐的林木。县内所有的木材加工企业都存在乱砍滥伐林木或违规收购木材现象。

四是木材运输检查监督乏力。西充没有专门的木材运输检查站，即便查获了无证运输木材，也没有按规定对来源不明的木材进行追根溯源，更无法追究乱砍滥伐林木行为，仅仅是对无证运输者罚款了事。在临近南部县一木材加工企业调查发现，从2014年10月3日至12月22日止，仅仅110天内，我县3家木材加工企业72次出售1258吨、近30000株树木，毛收入46.1万余元。经查在同一时期内，林业部门仅审批砍伐9000余株树木，上述三人并未办理林木采伐许可证，林业资源站和森林公安局也没有查处三人违法采伐林木行为记录，砍伐的大量木材从何而来值得追溯和深究。

五是偏远乡村成为乱砍滥伐林木重灾区。从林业部门办案统计，涉林案发地在偏远乡村的占83%，特别是多次作案的人员，几乎全是在偏远乡村乱砍滥伐林木。2014年底，西充县观凤、车龙两个边远乡发生滥伐林木1666株263.8立方米事件，在县检察院和林业部门联合调查下，对不认真履职的2名林业站负责人和1名护林人员因玩忽职守被立案查处，案件已侦查终结提起公诉。

六是实施工程项目未经审批非法毁林占地时有发生。20件非法占用林地、擅自改变林地用途案件全是实施工程项目不按程序报批所致。晋城大道一段实施旧城改造，因弃土非法占用林地、耕地数十亩，毁坏大小树木数千株；农业、水利工程项目建设以及开山取石等，未经审批而任意毁林占地也比较典型。

二、导致乱砍滥伐、毁林占林的主要原因

（一）森林法规宣传不到位，生态保护意识不强。林业部门把工作重心放在林业的规划、发展上，植树造林、绿化环境工作做得多，宣传森林法律法规、发动群众保护林业生态资源、提高林业资源利用率等工作做得相对较少。我国实行土地承包制已有三十多年，绝大多数林地属于农户承包所有，国有林地很少，仅占万分之七。由于群众相关法律法规知识贫乏，林木所有人误认为承包地上的树木是自己的，可以随意处理，采伐林木不按规定程序报批。只要有人来买树并由买树人组织砍伐，林木所有人不费力不花钱，坐地收现钱，自然是乐见其成。个别乡镇、村社干部森林法规意识淡薄，认为农业开发砍伐林木或占用林地是理所当然，批与不批无所谓。有的林业执法人员对全县实行三年禁伐令理解不深刻、不透彻，认为三年禁伐会使林业经济见不到直接效益、会导致木材加工企业倒闭，该规定不合情理、不切合实际，根本不愿认真执行。有的基层干部重发展轻管护的执政、执法理念，也客观上放纵了乱砍滥伐林木现象的发生。

（二）采伐办证程序不严谨，监督制约机制不健全。县林业局行政审批股和乡镇林业站都在发放林木采伐许可证，从收集到的36个乡镇林木采伐证存根看，普遍存在办证不规范和随意审批现象，有的乡镇超越权限办证次数多、数量大。林业局内站、股、室间存在对林木采伐相互不知情、采伐申请审查不严、伐前实地勘察应付了事、伐中监督弱化、伐后检查验收几乎未开展、采伐台账未建立等问题。特别是近年来，上级林业主管部门提出“建立林木采伐自我约束机制”：即让林木所有人和采伐人在伐前、伐中、伐后自主管理和自我约束，这种超前规定与当前部分民众的低水平法律意识极不对称，实际上等于林业主管部门主动放弃监管职责，出现批少砍多、不批乱砍现象也就见怪不惊了。

（三）林业管护体制不完善，整体管护能力不强。国家法律以及地方法规和制度，都明确了森林管护的具体措施和办法，但由于方方面面的原因，各项法律法规未能严格执行，主要表现在四个方面：一是县、乡、村森林管护网络未形成，有效防护措施无法实施。面对全县点多、线长、面广的林业生态资源，县、乡、村三级管护职能应该各有侧重，但从林业部门的工作制度和岗位目标考核办法看，各级管护重点不突出，尤其是对村社干部的护林职责没有作出硬性规定，村社干部也不想多管事，最重要的基层防护措施缺失，乱砍滥伐、毁林占地信息不能及时得到反馈，致使少数人长时间乱砍滥伐林木得不到有效制止。二是林业部门内设机构不很科学，个别岗位职责不清。林业局内部站、股、室间相互配合、相互制约未能充分体现，如县森林公安局是一个独立核算的二级法人机构，行政上隶属于县林业局，业务上受县公安局指导，林业局对县森林公安局的管理较为松散，特别是在查办涉林案件时，二者关系未理顺。主要表现在：对不构成犯罪的森林违纪违法案件，林业局森林资源站和森林公安局都可以查处，办案尺度、处罚标准不统一，难显公平、公正；对一些有来头的所谓招商企业、涉及面广不好处理的乱砍滥伐、毁林占地行为的查处，存在推诿、扯皮现象。三是乡村护林员配备不足，工资待遇低，工作积极性不高。乡镇从事林业管护工作的人员很少，有的仅配备1人，有的虽配备有两人，但都要兼任其他工作，平时无暇顾及。由于巡山护林要走村串户，面对的是千家万户、山山水水，工作辛苦，没有补助或补助很少，许多林业管护人员把护林工作当做第二职业，闲时过问一下，忙时不闻不问。村级护林员是几个村连片聘任一人，有的是乡镇、村干部兼任，有的甚至是干部家属担任，每年报酬不到2000元，巡山护林应付了事，难以及时发现问题，即使发现了，有时也碍于邻里乡亲情面，帮助掩过饰非、不闻不问。四是木材加工运输监督管理力度较弱。木材加工企业乱砍滥伐、违规收购木材现象较突出，特别是收购木材不严格执行相关规定，不建账、无凭证，给办案部门调查取证带来诸多障碍。木材运输监督乏力，没有按规定对来源不明的木材进行追根溯源，对违纪违规甚至涉嫌犯罪的木材加工企业，没有建立退出机制，监督制约乏力。

（四）涉林案件查处力度不大，以打促防效果不佳。2013年以来，县林业局森林资源站和森林公安局办案来源绝大多数是群众举报，主动发现案件线索很少。所办案件刑事处罚少，经济处罚多，查办的288件涉林案件中，刑事案件16件仅占5.6%，其中滥伐林木案9件，森林失火案7件。办案节奏缓慢，有的案件大半年时间内还未侦查终结，16件刑事案件法院已作出有罪判决7件，其中5件是失火案件，只有2件是滥伐林木案件。按规定对乱砍滥伐林木者，除给予经济和刑事处罚外，还要责令其补种砍伐滥伐数量5倍以上的林木，这项规定基本没有执行。办案中存在办人情案、关系案、金钱案现象，罚款了事，仅仅是为办案而办案，为查处而查处，结合办案预防教育工作未有效开展。由于处罚不到位，作案人员觉得无所谓，一旦被查，就四处通关系、搞勾兑，未把林业执法放在眼里，在一定程度上藐视林业执法，因而屡罚不改、多次重复作案者甚多，执法办案的法律效果、社会效果未能充分显现。

三、加强西充林业生态资源保护的几点建议

（一）加大宣传力度，牢固树立生态发展理念。西充生态经济要持续发展，必须更新生态发展观念，做到全民参与，持之以恒，才能保护良好生态环境，维护好宜居城市品牌。这就需要县政府、林业主管部门、乡镇政府及相关职能部门在工作部署和日常管护中，利用广播电视、大小会议、新闻报道、现代传媒等各种宣传手段，大张旗鼓地宣传森林保护法律法规，广泛宣传实行三年禁伐令的目的意义，持续不断宣传生态发展理念，使广大干部群众在谋划经济发展的同时，始终把保护生态环境资源放在第一位，养成自觉保护生态环境和林业资源的良好习惯。县检察院、法院要充分利用自身职能，配合林业部门大力开展以案说法，教育广大干部群众自觉遵守森林法律法规，做到依法行政、依法理财、共谋发展，为建设生态西充多作贡献。

（二）健全完善管理机制，织牢林业管护网络。县林业主管部门，要在县委、县政府的领导下，进一步健全完善林业管理机制，形成县、乡、村三级森林资源防护网络。县林业局应组织专门力量，将林业法律法规制度结合西充实际进行汇编整理成册，印发给每个从业人员，或将电子文档存放在林业工作人员电脑中，以便随时查阅，做到依法行政、依法管护。进一步理顺林业局和森林公安局的关系，明确各站、股、室的职能职责，做到既各司其职，又协调配合、相互监督，确保公开、公平、公正执法。乡镇要配齐森林管护人员，确保林业保护工作要人有人、要钱有钱，要把基层工作经验丰富、有责任心、工作能力强的同志选配为林业站站长，并配备至少一名专职或兼职的林业工作人员，协助、配合站长全力搞好森林管护工作。乡镇干部和干部家属一般不再兼任村级护林员职责，应根据村社片区地理位置现状，以片区为单位选拔一名有交通工具、责任心强的村社干部任村级护林员，对新任命的林业管护人员要及时组织岗位培训，让其学习掌握林业管护工作基本常识，做工作上的明白人，对不认真履职的，及时解聘。乡镇及村林业管护人员，要结合工作实际，把那些热心公益事业、具有正义感的群众，发展为森林管护情报员，随时随地加强联系、沟通信息，及时发现、举报、制止乱砍滥伐林木行为，有效保护森林资源。

（三）严格许可审批，杜绝乱砍滥伐。林业资源是生态建设的物质基础，是生态经济可持续发展的根本保证，加强采伐审批，实行森林限额采伐管理，合理有效利用森林资源，对于巩固和发展生态建设成果，促进经济社会和生态环境协调发展具有重要意义。县林业部门要采取有效措施改进林木采伐管理中存在的问题和不足，制定切实可行的采伐许可程序和监督管理制度。一是明确界定县、乡林业主管部门办理采伐许可证的范围。乡林业站办理林木采伐证应仅限于农户房前屋后的零星林木，其余的林木采伐许可证一律由县级行政审批部门办理。要严格执行森林采伐办理程序，严禁超计划超限额审批采伐林木。二是实行从村社、乡镇到县林业局逐级申报制度。采伐林木要按规定上报申请材料，履行签批手续，确保真实可靠，便于乡镇、村社干部知晓本地林木采伐情况，履行监督职责，杜绝乱砍滥伐。三是实行伐前、伐中、伐后全方位监督。伐前要编制林木采伐作业勘察设计，明确记载林木所有人、采伐人以及采伐林木的地点、范围、数量、种类等。行政审批股应将采伐证及采伐勘察设计等资料移送政策法规股备案审查，同时移送乡镇林业站、森林资源站等职能部门进行伐中监督。监督中要按规定建立监督台账，完整记录监督事项，明确被砍林木的去向，严禁超时间、超范围、超数量乱砍滥伐。伐后要进行检查验收，对违规行为提出处罚意见，由职能科室进行查处。对伐后补种树木问题，林业部门可根据相关政策作出统一规定：即向林木采伐人收取育林费，由林业局每年集中组织采购树苗二至三次后，交由林木所有人进行栽植补种，确保林业生态资源持续发展。四是严格木材运输管理。木材运输是林木采伐的重要环节，严把木材运输关对遏制乱砍滥伐林木行为非常关键。运输木材必须办理运输证，凡检查发现无证运输或伪装运输，对运输者应严格依法查处，并查清木材来源，严惩盗伐滥伐行为，强化源头治理。五是强化对木材加工企业的监督管理，实行木材加工退出机制。严格执行木材加工许可证制度，按规定进行年审。要求木材加工企业必须凭林木采伐许可证、木材运输证收购木材，严禁收购无证木材，必须按相关规定建立财会账务，做到收购、销售有据可依、有据可查，主动接受监督管理。要严惩违规经营行为，对多次受到处罚的木材加工企业，要配合相关职能部门依法吊销其营业执照，取消木材加工经营资格，对依法经营者在木材收购指标和范围上给予优惠政策。

（四）密切协作配合，严惩违法犯罪。西充近年来涉林案件较为突出，特别是在禁伐期内，破坏森林资源等违法犯罪行为仍屡禁不止。林业部门应以县委、县政府三年封山育林禁伐令为契机，加强与相关职能部门和乡镇的协作配合，充分发挥在林业资源保护工作中的主力军作用，强化林业资源管理，严格控制森林资源消耗，大力发展林业经济，加强森林防火、病虫害防治力度，加大违法行为打击力度，以打促防，用高压态势遏制乱砍滥伐等违法犯罪行为，有力推进西充生态经济强县建设。要对办案力量进行整合，可将森林资源站查办涉林行政案件职能划归森林公安局统一行使，森林资源站主要负责伐前、伐中、伐后监督，以及指导乡镇林业站和村护林员日常巡山护林工作，并在工作经费上给予充分保障。森林公安局查办涉林案件，从立案审查到案件侦查终结，应将法律文书报送林业局政策法规股接受监督；案件处理结果应反馈到案发地乡镇林业站，使基层管护人员知晓情况，正确履行监督职责，切实为西充生态安全筑牢坚强屏障。县检察院应充分发挥检察职能，每年对森林公安局办案情况进行一次监督检查，严禁以罚代法、久拖不决，要注重收集涉林案件中的贪污、贿赂、滥用职权、玩忽职守等案件线索，敢于向不正之风亮剑，对构成违纪违规的报纪检监察部门给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的要依法查处，为生态林业建设保驾护航。县法院应及时受理占林毁林、乱砍滥伐等违法犯罪案件，依法作出公正判决，并积极开展以案说法、警示教育等工作，对破坏林业资源的违法犯罪行为形成强大震慑力，有效遏制违法犯罪行为，为建设生态经济强县提供坚强有力的法律保障。县人大常委会要发动代表积极参与到森林资源保护工作中来，并充分发挥自身监督职能，通过代表视察、专题调研、听取审议政府专项工作报告、依法作出决定决议等方式，加强对全县林业资源保护工作的监督，共同促进生态环境改善和林业资源保护，积极维护良好的生态环境秩序，共创一片绿水青山。