西充县人民法院 刘建菊 王兵
行政首长出庭应诉是对法律的尊重，是对被告的尊重，是建立完善依法行政的体现，更是法治政府责任的体现。由于涉及官民关系的重构，行政首长出庭应诉制度在行政诉讼理论与实践中受到极大关注。但在实践中，行政首长出庭应诉现状并不容乐观，对于作为任命行政首长的人大及其常委会如何发挥监督作用，这是一个值得思考的问题。本文拟从行政首长出庭应诉的现状、行政首长为何不愿出庭应诉、出庭应诉的意义分析入手，对人大在行政首长出庭应诉方面怎样发挥积极作用作一探讨。
一、行政首长出庭应诉现状
经过对南充市西充县近三年行政首长出庭应诉的现状来看，行政机关正职及分管负责人法制意识逐渐增强，行政首长出庭应诉情况逐年转好。特别是2015年，在西充县人大的监督和县委政府出台《西充县涉诉案件应诉过错责任追究办法》的大环境下，行政首长出庭应诉有了根本性好转，未再出现仅委托代理人出庭应诉的情况。
二、行政首长不愿出庭应诉的原因分析
经过对行政首长的现场采访和实地调研，我们发现行政首长不愿积极出庭应诉有以下几点：
（一）“官本位意识”比较浓厚。受传统观念的影响，有些领导认为自己代表整个机关的形象，坐在被告席上会感到颜面无存，有些情况下会因为情绪激动的群众与之产生直接的冲突而倍感压力，所以怕当被告，不肯出庭应诉。有些认为自己比审判人员地位高、权力大、阅历多，因而不愿服从审判人员对诉讼行为的指挥，对权力被监督表现出不适应。这实际上还没有从官本位思想中解放出来，没有对依法行政的真谛有深入的领会和认识。
（二）法制观念淡薄，出庭应诉的基本能力素质较弱。有的领导对行政审判有无所谓的态度，认为与己无关。有的行政领导人认为与法院的领导熟悉，关系较好，产生官官相护的错误观念，导致不想出庭应诉。有的领导忙于日常工作，不注重学习，不具备相应的法律基础知识和诉讼常识，不了解案件详情，不具备出庭应诉的基本能力素质。
（三）承担败诉风险的心态不佳。有些领导认为，坐在被告席已经颜面无存、且又不是为了自己的利益而工作，为何为人民服务还要当被告？对于是否胜诉他们非常敏感，认为如果自己出庭了还要败诉，非常没有面子，且自己的形象代表整个机关的形象，败诉使得整个机关形象都会受到影响。
（四）行政事务繁杂造成客观上的困难。行政首长一般比较忙碌，特别是过多的会议与日常工作事务的压力，使行政机关负责人疲于奔忙，加之繁琐的行政程序制约，让行政机关办事效率低下，推诿严重，需要行政首长协调的事务占用了大量时间，使得一些行政机关的负责人即使想出庭，往往由于大量行政事务困扰而无法参加。
（五）法律规范制约缺失。现行行政诉讼法和最高院的司法解释中，对作为行政诉讼被告方法定代表人的行政首长必须出庭并没有强制性的要求，再加上有些地方政府尚未出台刚性文件，将行政首长出庭应诉制度纳入目标考核的范围，导致行政首长出庭与否没有任何的约束机制。
三、行政首长出庭应诉的重要意义
（一）行政首长出庭应诉，有利于推进责任政府的形象塑造。如果一些群众由于自身的局限性，对政府的有关政策及国家法律法规了解不够，错告了政府，也并非坏事。因为理不辩不明，通过法庭审理，向群众讲清政府的有关政策和法律法规，对群众也是一种极好的宣传教育，对政府工作人员也是一种有益的警示和鞭策。如果政府机关有些决策确实不妥，或政府越权行政、违法行政，侵犯了群众利益，被诉至法院，政府首长能出庭应诉，闻过即改，则体现了政府的负责态度，自然也会赢得群众的理解和支持。
（二）行政首长出庭应诉，有利于加强对政府的监督。多届国家领导人均提出，一切政府机关都必须依法行政。这既是人民政府的性质和职责所决定的，也是实施依法治国基本方略的必然要求。接受人大的监督、社会舆论的监督、政协和其他人民团体的民主监督，接受人民群众的监督乃至司法机关的审判监督，都有利于政府改进工作，提高依法行政水平。政府首长出庭应诉，树立的是勇于接受监督、模范守法、关爱群众、认真负责的政府形象。
（三）行政首长出庭应诉，有利于提高行政机关的执法水平。虽然行政机关实行的是行政首长负责制，由于人的精力所限，行政首长对那些需要他承担责任的行为，并不是每一件都能仔细研究，因此，在庭审中，法庭的审理有利于帮助行政首长解剖本机关的具体行政行为的合理性和合法性。通过行政首长出庭应诉这种方式，行政首长可以现场剖析本单位在执法过程中存在的问题，达到提高行政执法水平的目的。同时对执法机关的具体办案人员来讲是一种督促和警醒，促使其增强依法办案的责任心，更加提高办事效率，更好地依法办事、为民服务。
（四）行政首长出庭应诉，有利于缓解官民矛盾。群众打官司，行政机关负责人囿于“官本位”的观念不出庭应诉，群众不能直接向行政机关负责人表达自己的意见，心理上难以平衡，一旦输了官司，往往会认为行政机关和法院官官相护，对政府机关和人民法院产生抵触情绪。民告官，民始终处于一个弱势地位，领导不出庭，亲民、爱民如何体现？行政首长出庭应诉，对老百姓也是一种心理安慰，体现了对法律和老百姓的尊重。行政首长出庭应诉，直接面对管理相对人，倾听其陈述，回答其问题，能听到来自民间“草民”的真实诉求，可以增进双方之间的了解，最终解决行政争议。
（五）行政首长出庭应诉，有利于法制宣传。行政首长出庭参加庭审，由于多种原因，会成为媒体关注的热点话题，目前社会对执法机关的法定代表人出庭制度本身的关注就说明了这个问题。媒体报道具体案件，给人的感觉是非常贴近老百姓的生活，又以生动的形式进行报道，自然会引起老百姓的关注，从而促使老百姓学习、了解有关的法律知识。这种生动的法制宣传形式，对于推进我国的法制建设、推行依法治国，具有积极的作用。
四、抓好行政首长出庭应诉的权力行使
为了规范行政首长出庭应诉，西充县人大常委会早在2004年就出台了《关于行政首长参与行政诉讼的规定（试行）》（以下简称《规定》），并于2015年经过多次讨论审议，对《规定》进行了修订，出台了正式《规定》。对以下六种行政诉讼案件规定了涉案行政机关首长应当出庭应诉：一是涉及人民群众生产、生活和社会稳定的群体性行政诉讼案件；二是社会影响较大，复杂的行政诉讼案件；三是涉案标的金额巨大的行政诉讼案件；四是对本单位行政执法活动将产生影响的行政诉讼案件；五是可能引起较大国家赔偿的行政诉讼案件；六是以县人民政府名义作出具体行政行为引起的行政诉讼案件。
根据《规定》，行政机关在行政诉讼过程中，若具有下列情形之一的将追究相应责任：一是行政首长无正当理由未按规定出庭应诉的；二是因未依法举证、答辩、应诉而导致行政案件败诉且造成重大经济损失或严重后果的；三是未自觉履行人民法院发生法律效力的行政裁判文书的；四是出庭应诉活动中存在其他违法、失职行为的。
同时，对行政机关认真办理人民法院的司法建议也进行了严格规定，要求将办理情况及时反馈人民法院，同时抄送人大常委会法制工作机构和县政府法制机构。县人民政府及其组成部门行政首长应当将出庭应诉情况作为向人大常委会述职的重要内容。
五、积极推动县委政府加强相关工作
本着“推动行政机关严格执法，法定职责必须为、法无授权不可为。支持并监督被诉行政机关负责人出庭”的原则，西充县人大常委会积极与县委、政府联系，推动县委、政府出台相关规定，对怠于应诉的行政首长进行追责。经过不懈努力，2015年，西充县委政府出台了《西充县涉诉案件应诉过错责任追究办法》(以下简称《办法》)，对涉诉案件应诉过错责任单位、个人进行追责，全力支持法院工作。
该《办法》一是明确了责任承担主体及案件类型。过错责任承担主体包括本县各级行政机关、法律（法规）授权的组织、党群组织、事业单位及其工作人员。涉诉案件包括民事诉讼、行政诉讼、行政复议、行政赔偿及仲裁案件。二是明确责任追究主体。县政府法制工作机构、县纪委监察机关和组织人事部门按照职责划分协同做好涉诉案件应诉过错责任追究工作。其中，县政府法制机构负责涉诉案件的备案和应诉过错初步审查，纪检监察机关和组织人事部门负责责任追究。三是明确责任过错行为。九种行为应当认定为应诉过错，包括应当出庭应诉的人员无正当理由不出庭应诉；需要委托诉讼代理人而未及时委托诉讼代理人，导致不利诉讼结果的；未在法定期间提交答辩意见，导致不利诉讼结果的；未在举证期限内提交证据，导致不利诉讼结果的；收集、组织证据不力，应当提交的证据没有提交，导致不利诉讼结果的；不当为对方提供己方形成的内部材料，对方作为证据使用的；为对方提供虚假证言，对方作为证据使用的；不当承认对方诉讼请求、不当承认对方陈述的事实、不当承认对方诉讼证据，导致不利诉讼结果的；其他不应诉和消极应诉行为，导致不利诉讼结果的。四是明确过错认定程序。责任主体在15日内将文书复印件及相关材料报县政府法制机构备案；县政府法制机构在30日内进行初步审查；经审查认为可能存在应诉过错的，应当将相关涉案材料20个工作日内移交纪检监察机关，涉嫌犯罪的在20个工作日内移送检察机关；检察机关自收到涉案材料起10日内立案调查；检察机关认为可能存在应诉过错的，应当组织由一名相关专业检察官、政府法制办主任、县政府法制办选定的县委、县政府法律顾问团中与涉诉案件无利害关系的三名顾问组成的专家组进行应诉过错认定；专家组实行票决方式，采纳多数人意见认定。五是明确责任追究方式。责任追究分为对单位和个人应诉责任过错的追究两种方式。对单位有书面告诫、责令作出书面检查、通报批评，法律、法规、规章规定的其他方式等；对个人有责令作出书面检查，通报批评，依法给予纪律处分，承担相应的经济责任，涉嫌犯罪的移送司法机关依法处理。
六、加强法院在行政首长出庭应诉方面的工作监督
行政诉讼案件最终还是在法院进行审理，法院作为行政首长出庭应诉的直接参与者，如何推进法院在行政首长出庭应诉工作的积极作用，也是人大监督工作中一个需要思考的问题。
人大对法院的监督主要有三方面，一是对人的监督，即监督法官品行和法律素养是否良好，有否收受贿赂、徇私枉法等与法官职务不相称的行为。一旦发现有这些行为，即可予以罢免、撤职、免职等。二是对制度的监督，即监督法院司法制度运行是否良好、是否存在需要改进的问题等，一旦发现司法制度运行受阻，不能保证司法公正，即可采取措施予以补救、完善。比如，目前地方法院受地方行政机关非法干预严重，使国家设立在地方的法院变成了“地方的法院”，人大就应当通过行使监督权，监督、支持法院严格依法办事，必要时可以通过全国人大修改宪法和法律，改变司法体制，从制度上避免受地方干预。三是对司法政策的监督，即监督司法机关在执行法律过程中是否积极服务于国家的根本任务，是否围绕维护稳定、发展、繁荣这个大局适时调整司法政策，如果发现司法政策和国家根本任务结合不紧密，甚至相脱节，人大就可以监督司法机关采取措施调整司法政策，必要时可以就当前司法工作重点做出决议。
在前面所提到的《规定》中，要求法院在每年年底将当年行政首长参加行政诉讼情况写出专题总结，报告县人大常委会，同时抄送县人民政府有关部门。与此同时，法院也应积极主动接受人大代表的监督。比如西充县法院开展的“百名代表委员听百案”活动，特别是将行政诉讼案件纳入旁听范围，让人大代表现场监督行政首长出庭应诉，就是一种较好的方式。通过主动邀请人大代表、政协委员旁听有重大社会影响的案件和涉人大代表的案件，邀请代表委员参与庭审评查，并现场为庭审评议、打分等。除此之外，法院还应积极向人大报告工作；建立人大交办信访案件登记、查处、督办、报告、归档制度；成立人大代表、政协委员联络室；主动接受人大评议、检查和视察；认真负责地报告重大工作情况和工作安排等。
我国有着重行政、轻司法的传统习惯，行政首长出庭应该制度是在这种特殊司法环境下提出来的一种尝试。人大在这种尝试中应积极发挥作用，监督行政机关、法院等在行政首长参加诉讼过程中的作用发挥，充分调动各方面的积极性，促进行政首长出庭应诉不断规范化、制度化，不再依赖行政首长出庭这个方法来解决受案难、审理难、裁判难、执行难问题，共同推动中国的行政司法步入正常的法制轨道。
