宋昭绪 杜 冲
农民全家落户县级市或县城的原因很多，有方便子女读书的，有便利进城就业的，有为了享受城市居民社保、医保的，也有为享受市县（市）政府农转非优惠的，还有为享受房地产开发商给出的购房优惠的等等不胜枚举。实践中，农民全家户口从农业户转为小城镇非农户口，农民在农村的土地承包经营权能否继续享有在执行中差异很大，有农民主动放弃的，有集体经济组织强行收回的，也有农民继续承包的。遇国家征收集体经济组织的土地时，在分配征地补偿款和安置补偿款时，更是五花八门，有视落户小城镇的农户为本集体经济组织成员全额分配的，有打拆分配的，更多的是以户口已转为非农户而否定其集体经济组织成员身份不予分配的。
（一）产生问题的原因
近期，国务院批准了一些地方撤县设市（区），四川南充市也启动南部县撤县设市、西充、蓬安撤县设区报批程序。由于撤县设的市一般都是不设区的市，原全家迁入县城的农户的土地承包经营权在变为县级市后与从前没有太大的法律差异，不会产生更大的分歧；但撤县设区就不一样了，原全家迁入县城的农民，在县变为市辖区后，其在农村的土地承包经营权由于法律规定上有差异，容易产生纠纷与误解，很有探究的必要。带着此问题，从法律的角度、群众的角度、社会变革的角度等进行了广泛的调研和探析，提出了解决问题的对策和措施，以供在撤县设区中引起高度重视。
（二）法律规定之探析
《农村土地承包法》第二十六条“承包期内，发包方不得收回承包地”。“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”。“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。对该条各款的理解，比较有歧义的是第2款的“小城镇”与“迁入小城镇落户”。
就“小城镇”的理解，《中国人大网》发布的《农村土地承包法释义》，对“小城镇”的释义是：本法所称的“小城镇”，包括县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇。此释义对“小城镇”的定义是非常明确的，不存在歧义。根据我国现行的户籍管理制度的规定，迁入小城镇落户应当是指将户口迁入小城镇，而迁入小城镇的户口必定是非农业户口，可见法律规定的“迁入小城镇落户”指的是户口迁入小城镇成为小城镇的非农业人口，而不是指户口不在“小城镇”而在“小城镇”住家。
从《农村土地承包法》第二十六条第三款的反面解释可知，农民全家迁入“小城镇”可以不交回承包地，可以继续享有土地承包经营权。也就是说，农民全家迁入县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇可以继续享有农村土地承包经营权。
《土地管理法》第十四条“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。……”。第十五条“……农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。……”。“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。 《农村土地承包法》 第四十八条 “发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。“ 由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同”。从该两法相关条款的规定不难看出，只有农村集体经济成员才可以承包本集体经济的土地，集体经济组织以外的单位或个人承包土地要经过严格的资信能力审查和村民会议同意程序及乡（镇）政府的审批程序，并且承包期限也需通过合同约定，而《农村土地承包法》没有规定因承包方全家迁入小城镇落户而保留其土地承包经营权需经法定的同意和审批程序，也没有要求重新约定承包期限，由此可见，法律没有将全家迁入小城镇而保留农村土地承包经营权的农户排除在农村集体经济组织成员之外，也就是承认全家迁入小城镇而保留土地承包经营权的农户具有本集体经济组织成员身份。
以上分析可以看出，全家迁入小城镇落户的农户可以保留在农村集体经济组织的土地承包经营权，具有本集体经济组织的成员身份，犁清了此问题，对农村集体经济组织的征地补偿款、安置补偿款及其他集体财产分配问题就能迎刃而解。但是，如果县被撤销了而设成了市辖区，原全家迁入县政府所在地的镇的农户，能否保留土地承包经营权和具有本集体经济组织成员资格就成了不容回避的问题。
《农村土地承包法》第二十六条三款规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。设区后全家迁入新区的，适用此款没有问题，承包方肯定丧失农村土地承包经营权和集体经济组织成员身份。但设区之前全家迁入县城所在地的镇的农村土地承包户，其本来是将户口迁入到小城镇的，撤县设区了，原县城就成了市辖区的一部份，虽然对他们来说只是居住地变了个名称，没有什么不一样，但就是这样一个变化却产生了不一样的法律后果，如果将他们也视为全家迁入设区的市，则他们将当然丧失农村土地承包经营权和集体经济组织成员身份，将对他们的利益带来重大影响。
（三）处理问题之建议
如何消除撤县设区对原来全家迁入县城的农村土地承包户权益产生的影响，减少因政策变化可能产生的纠纷，防范社会稳定风险，笔者以为可资考虑的办法有四：一是做好政策对接工作，力主全家迁入县城的农村土地承包户融入城市而自愿主动放弃农村土地承包经营权和集体经济组织成员身份，杜绝产生纠纷；二是将《农村土地承包法》第二十六条三款中的“承包方全家迁入设区的市”解释为设区后的新迁入，设区前迁入的还视为迁入小城镇，尽量让撤县设区不影响以前迁入的人群；三是征求全家迁入县城的农村土地承包户的意见，考虑将其户口迁入辖区内的其他建制镇，尽量让撤县设区不影响原全家迁入县城的农村土地承包户的利益；四是改革农村集体产权制度，将农村土地承包经营权资产化，同时赋予集体组织个人并允许转让，从根源上解决此类纠纷产生的土壤。办法一是比较理想的方案，但需做耐心细致的工作；办法二是设区后办法一行不通时需要立即面对的最急迫的解决方案，办法四是长远和根本解决方案，却需国家层面顶层设计实施，办法二、办法三是办法一、办法四不能实施时的权宜解决方案。
（作者：宋昭绪，西充县人大常委会办公室主任；杜冲，西充县人大常委会信访办主任，西充县人民政府公职律师 ）
