康 靖
审议意见是人大常委会开展监督工作的法定载体和重要环节,其质量状况和落实情况直接关系权力机关职能作用发挥和人民群众实现当家作主权利的到位程度。近年来,地方各级人大常委会审议意见早已常态化,取得了许多实实在在的效果,但工作实践中也存在一些突出问题和薄弱方面,亟待地方各级人大及其常委会用全新的思维加以解决。
【影响地方人大审议意见执行力的突出问题】
一是审议意见质量上的一般性现象比较普遍,问题的针对性和建议的操作性不够强。主要是:人大常委会提交“一府两院”研究办理的审议意见普遍存在“大而空”的现象,具体性、针对性和可操作性不强,缺乏真正能够促使“一府两院”加强和改进工作、解决实际困难和问题的“高招”。例如在审议意见中提出解决人员编制或经费的建议,这种建议是存在问题的共性而非个性,在人员编制限制和财政资金紧缺的大前提下,诸如此类的建议,往往难以引起“一府两院”及有关部门的重视。
二是审议意见形成上的简单化倾向客观存在,集体意志的终端形成机制不健全。目前许多地方人大常委会在听取审议有关报告后,没有对组成人员的个人意见进行统一审议并通过会议表决形成集体审议意见,而是由相关专委会或工作机构根据相应调研报告对常委会组成人员个人意见进行书面整理后即以“审议意见”的形式转送办理。按照人民代表大会制度的设计原理,人大及其常委会履职行权的基本方式是举行会议、作出决议,没有通过会议审议或没有作出决定决议的事项,都是没有法律约束力的。作为常委会组成人员的个人意见,实践中有可能是合理的,也有可能是不合理的,客观需要通过加载统一审议程序进行有机整合和有效过滤,并通过审议意见或决议决定的终端形式体现出来。而我们现在缺的正是这方面的机制和程序。
三是审议意见落实上的全程式跟踪严重滞后,监督工作实际只做了一半。跟踪督办力度有限、形式僵化,存在文来文往、有始无终等形式主义现象,这种“重审轻落”“长头短尾”在一定程度上损害了审议意见的权威性和严肃性。
【对策建议】
目前地方各级人大常委会审议意见质量不高与审议意见落实不力两个方面互为因果、恶性循环、综合作用,在很大程度上削弱了审议意见的权威性和严肃性。解决这个问题,必须坚持提质量与抓落实“两手都要硬”,两轮共驱、双翼齐展,方能收事半功倍的效果。
一要坚持用精细的理念靠实审议质量。树立小切口、深钻探、出精品,立当下、远着眼、能见效的思维方式,不唯“大而空”,笃求“细而实”,“有几条写几条“,对组成人员的各种个人意见建议进行综合分析,去粗取精,使提出的建议更具实践性、针对性和操作性,便于“一府两院”抓好落实,也便于权力机关监督落实。建议:常委会机关要积极尝试书面发言制度、完善重点发言制度、推行填写审议意见卡制度,让常委会组成人员真正把议题审深议透。常委会组成人员也要用立规定制的精细心态,提前介入、提前思考、吃透法律、吃透实情,做到熟悉情况不说外行话、紧扣主题不说题外话、实事求是不说过头话。
二要坚持用民主的机制做实审议细节。要把工夫下在会前,方式上坚持集中调研与个人调研、一般调研与专项调研、明察与暗访结合起来,对象上坚持“好”“中”“差”相结合,尽可能“接地气”,咬紧问题,深剖细挖,全面了解掌握真实情况。要建立人大常委会审议意见统一再审制度和程序,由人大相关专门委员会或人大常委会主任会议对常委会组成人员发表的个人审议意见进行统一审议,研究提出审议结果的报告草案或决议决定草案,提交人大常委会审议或人大常委会主任会议审定后转送研究办理。要加大审议意见媒体公开力度,扩大公民对人大常委会监督工作的深度参与,借力力促审议意见落地生根。
三要坚持用执法检查的手段落实审议意见。在进一步完善审议意见落实情况反馈机制和跟踪督办机制的基础上,探索建立审议意见落实情况再报告再审议制度,选择部分重要审议意见,在年底的常委会会议上安排听取并审议“一府两院”落实情况的综合或单项报告,票决报告并适当公开票决结果。
(作者单位:蓬安县人大常委会办公室)