康 靖

 

人大代表是国家权力机关组成人员，代表人民行使国家权力。人大代表发挥作用的程度，决定着国家权力机关发挥作用的程度。党的十八大报告明确提出：“政治体制改革是我国改革的重要组成部分，必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”，“要在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度；提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例等”。中央[2015]18号文件对做好新时期人大代表工作更是提出了明确、具体、操作性强的措施和办法。2016年是市县乡三级人大换届选举之年，提前分析研究加强和改进代表工作是今后一段时期人大工作向前发展的基础性、长期性工作。就此，笔者谈谈一些个人粗浅的认识。

一、当前地方人大代表工作中存在的突出问题

人大代表工作主要分为人大代表在会议期间和闭会期间依法所作的工作，是执行代表职务的重要职责。近年来，党和国家高度重视加强和改进人大代表工作，特别是随着《代表法》的修订和完善，代表制度日益规范，代表履职能力不断增强，代表工作水平显著提高。然而当前地方人大代表工作仍然暴露出诸多问题：一是代表选举及构成方面存在“四不”；二是在代表履职方面存在“三多三少”现象。

1、代表入口监督不力、出口机制不全。一是代表入口监督不力。做好人大代表工作，首要的是要把选举工作做好，选举出合乎民意的广泛的各级人大代表，让各级人民代表大会真正建立在民主选举的基础上。然而近年来，各级人大在代表“入口关”上存在把关不严、监督不力的现象，2012年至2013年衡阳发生的“以贿赂手段破坏选举”的严重违法违纪案件，更是暴露出在代表选举监督上的严重缺失。正是由于对代表入口的监督不力，导致这种“权钱交易”行为，由此产生的代表不但不能正确代表选民意愿，也直接影响党和政府的政治威信和公信力。二是“入口容易出口难”。虽然我国《宪法》和《代表法》对代表“退出”有明确的规定，但在地方人大代表工作中，尤其基层人大代表工作，由于缺乏严格规范的代表履职考核制度，任内代表退出实际上只存在于代表被组织调查或者被移送司法处置时，非常容易助长少数代表形成庸懒散现象。

2、代表民意度不高、素质不齐。其一，选民对代表满意率降低。近年来，“代表承诺”日渐成为地方人大代表工作中的一个热点名词，一些代表候选人在选举前，为了能够顺利当选上代表，不惜向选民做出各种承诺，然而在当选为代表之后，往往能真正兑现承诺的代表却很少，因此出现了“选前选民满意，选后选民不满却不可奈何”的现象，导致选民对代表失去信心。其二，我国人民代表大会注重代表的广泛性，各阶级阶层、各政党、各民族、各行业都有代表。代表多元化的初衷是选举出代表最广大人民利益的代表，但同时也容易导致代表的素质参差不齐，履职能力和参政议政水平不高，尤其是部分民营企业代表、工人农民代表和少数通过“贿选”当选的代表，素养和依法履职能力相对偏低，往往成为“哑巴代表”，很难正确表达选民需求。

3、代表议案建议多、发挥实效少。人大代表对各方面工作提出建议、批评和意见，是促进国家机关改进工作，实现民主决策的重要渠道，也是代表义不容辞的职责。工作实践中，部分县乡代表小组开展活动不够平衡，选题不准不专，调研不够深入，代表提出的意见建议质量不高。这些议案建议涉及的问题虽然有些得到了解决或者正在逐步解决，但是有些建议办理实效性不强，许多建议所提问题落实不到位现象依然突出。个别代表尤其是县乡一级代表存在“提与不提一个样，提多提少一个样”的不良想法，少数代表 “不作为”现象较为突出。

4、代表开会形式多、会外履职少。《代表法》规定，代表依照法律规定，在本级人大会议期间的工作和在本级人大闭会期间的活动，都是执行代表职务。但当前的地方人大工作中，尤其是基层县乡级人大工作，除人大系统代表外，代表普遍把每年定期召开的人大会议作为自己履职的主要工作，而忽视了自己会外部分的活动职责，很多代表的工作实际“只做了一半”，使代表工作的实效性大打折扣。

5、代表各自为战多、沟通联动少。在基层人大代表工作中，代表小组的设立往往是形式重于实质，代表更多的是回到自己专职的工作岗位，要么利用自有条件各自为战，要么干脆“少作为”或“不作为”。由此导致的结果，一是代表与代表之间，代表与代表小组之间，代表小组之间的沟通联动较少，有些代表甚至任期内都没有过沟通联系，更别说工作之间的联动合作；二是代表各自为战的能力和水平有限，导致建议、议案、调研成果等质量不高，影响人大职能发挥。

    二、加强和改进地方人大代表工作的建议

加强和改进地方人大代表工作，克服当前地方人大代表工作中的突出问题和弊端，对坚持和完善人民代表大会制度，推进经济社会创新、协调、绿色、开放、共享发展具有重大意义。笔者认为，应从以下几个方面做实文章。

1、加强党对人大代表工作的领导，坚定正确的政治方向。

党的十八届三中全会提出：“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治化、规范化、程序化，建设社会主义发展国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”人大代表制度作为实现人民民主的重要形式，加强党对人大代表工作的领导，既是坚持和完善人民代表大会制度的重要保障，也是新形势下加强党的执政能力建设，转变党的执政方式，巩固党的执政地位，提高党的执政水平的重要内容，更是推动人大代表工作与时俱进的根本保证。人大代表工作要坚持与时俱进，开创新局面，必须在惩治和预防选举腐败、密切联系选民群众、加强代表履职能力建设等方面，始终坚持党的领导，坚定正确的政治方向；把执行党的路线方针政策与履行代表职责、开展活动结合起来，争取各级党委支持；不断扩宽代表知情、知政渠道，为人大代表开展工作创造良好条件。

2、加强对地方人大代表产生过程的监督，增强代表入口透明度。衡阳破坏选举案对地方人民代表大会制度的挑衅和亵渎，给地方人大代表选举工作敲响了警钟。当前，加强地方人大代表产生过程的监督迫在眉睫，必须把好代表“入口关”，增强入口透明度。一要加强上级对下级人大选举的组织领导和监督，对于组织委派的选举委员会成员，必须抵得住诱惑、经得起考验、守得住底线，保持公正廉洁参与选举全过程，严防选举过程产生的违规违纪行为。二要明确党委监督、国家司法监督、行政监督等在内的各个监督主体的监督职责，防止相互推诿，造成“都管都不管”的监督死角，或者直接建立专门的监督机构进行监督。三要加强各级人大纪律检查部门对代表选举的内部监督，强化人大自身监督职能。四是选举委员会等机构要开门接受选民监督和检举，鼓励群众监督，接受来自任何人和组织的检举线索，并进行认真排查，向群众主动公开。五要不断完善选举各程序向选民和社会公开机制，增强选举全过程透明度，让代表真正经得起考验。

3、完善选民评议代表制度，健全代表“退出”机制。从严把好“入口关”的同时，更要健全优化“出口关”，健全代表“退出”机制。对于近年来出现的“代表不参加会议、代表五年不发声”以及代表“能上不能下，潇洒走一届”等不良现象，必须有完善的“退出”机制，让这些不称职的代表及时退出代表队伍。对此，近年来地方各级人大推行的代表向选民述职、选民评议代表制度很有针对性和实效性，要加大工作力度，让选民拥有“二次决定权”，对于选民满意度不高，评议不合格的代表要按程序做出辞职或罢免等处理。此外，要加大对人大代表的履职考核力度，通过量化考核、定期通报等形式，形成代表队伍好坏有别，争先创优的良好氛围，实现代表排优促尾直至代表退出的目标。

4、加大对代表素质养成和履职能力培训，增强依法履职能力。针对当前地方人大代表素质不齐、能力不够的现状，加大代表素质养成和履职能力培训是提升代表队伍水平的重要举措。必须不断加大代表素质养成训练，特别是党的十八大和十八届三中全会精神、国际国内形势、宪法和法律法规等素质积累，熟悉人大代表履职必备的文化科技、人大理论等常识，为代表履好职、服好务提供内在动力。其次，要加强代表履职能力培训。尤其是代表在提建议议案、参与选举、对“一府两院”的监督等方面的能力培养，地方各级人大要定期不定期地组织代表进行初任培训、集中培训和专题培训，组织召开连任代表履职经验交流会，不断增强代表依法履职的能力和水平。

5、落实经费保障，增强上下联动，推动团队型人大代表队伍建设。“人、财、物”的问题一直是制约地方人大代表工作的现实因素。将各级人大经费开支列入各级行政预算的做法，在经费问题上给人大代表工作提供了一定保障，但是作为“一府两院”的监督机关，对向自己提供经费的行政机关实行监督职能，不免有“吃人家的嘴短，拿人家的手短”的错觉。当前代表们各自为战多，沟通联动少的问题也与经费保障有很大关系。因此要尽可能加大人大经费保障力度，特别是基层县乡级人大代表和代表小组的经费保障，一方面不要让地方人大不要为了争取经费而工作，增强代表履职的纯洁性；另一方面可以避免代表们各自为战，增强代表与选民之间的主动联系，增强代表与代表小组之间的联动合作，有利于增强代表队伍的团队合力，推动团队型人大代表建设。（作者单位：蓬安县人大常委会办公室）