南充市顺庆区大林镇人大主席 胡 进
乡镇人民代表大会是农村基层的国家权力机关，是农民群众参与乡镇事务、行使民主权利的主要方式。乡镇人大工作经过长期的努力，基层民主法制取得了明显的成效。但新形势下，乡镇人大工作仍面临着诸多问题和困惑。
一、存在的主要问题
（一）机构设置不够健全。一个乡镇只设置一名专职人大主席，既没有副主席，也没有配备专职干事。根据《宪法》和《地方组织法》规定，人大工作是集体行使权利。乡镇人大主席没有单独行使权利的工作机制，在职权上有名无实，有时只相当于代表小组长，开展工作仅凭个人威望和影响力。权力虚置、“底气不足”，有的工作只能处于应付状态。
（二）监督缺乏刚性规定。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督权有《监督法》，而乡镇人大监督没有专门的法律规定。虽然《地方组织法》规定的13项职权中赋予以乡镇人大“听取和审查政府工作报告，撤销不适当的决定和命令等”监督权，由于缺乏相应细化的规定来指导和规范，因此，难以操作。
（三）代表履职意识不强。由于农村代表相应而言文化程度偏低，认识不到人大代表所肩负的使命，履职的积极性、发挥作用的主动性不高。提出的议案、建议和批评意见质量不高，只限于一村一组，大多局限于要钱要物办实事等。一些代表除出席人代会外，较少参加闭会期间的代表活动，很少向政府反应他们的意见和要求。这些在一定程度上影响乡镇人大职能的正常行使。
（四）人代会质量不高。每届第一次会议相对比较认真重视，主要是一次会议都有选举任务。而二次会议后的每次年会，虽然乡镇人大为开好人代会花了大力气，对会议的议程也精心安排，但由于没有组织代表集中调研，会中很少有时间让代表审议，因此大部分代表都是“无话可说”，只是“吃个饭、举个手”。尽管程序很规范，但无实效，让基层干部感到人代会是“累赘”，是在“认认真真”走过场。
二、问题的成因
（一）对乡镇人大地位及作用认识存在误区
我们对转变乡镇作风曾进行过问卷调查，其中一题问：“现在乡镇一级的权力机关是哪个”？多数老百姓回答是乡镇党委，有点老百姓回答是政府，回答是乡镇人大的只有寥寥几人，这个结果充分反映了当前人们对乡镇人大的认识。从法律上讲，乡镇人民代表大会是农村基层国家权力机关， 乡镇的重大决策需经过人大审议通过后才合法，才能付诸实施。但是实际工作中，乡镇重大问题的决策是由乡镇党委书记办公会或党政主要领导碰头会或党政班子成员会议商量作出。乡镇人民代表大会通常只是“听听报告（政府工作报告），举举拳头（通过报告决议）”，使其乡镇人大很难监督政府的决策行为。
（二）乡镇人大履行监督权的现状与法律赋予的职权要求差距很大
一是由于乡镇人大主席团不是乡镇人民代表大会的常设机构，因而在乡镇人民代表大会闭会期间不能直接行使乡镇人大的职权。二是法律法规赋予乡镇人大主席团和主席、副主席的职能不全，使得主席、副主席只能为人大代表服务、为人大会议服务，为上级人大布置的工作服务，而不能直接行使选举权、决定权、监督权，以致乡镇人大行使职权难以到位。三是由于监督缺乏一定的制度保障，这就使监督对象对乡镇人大的权威尊重不够，尤其是一些领导干部。只重视乡镇党委、政府的领导，忽视人大的监督，甚至把人大的监督看成是“唱对台戏、找麻烦”，不愿接受人大监督。再说，乡镇党委、政府主要负责人是本镇的核心决策人员，握有事实上的人权和财权。“同屋办公、同屋睡觉、同屋吃饭”、“低头不见抬头见”，在党内乡镇长是副书记，人大主席是党委委员，这就使乡镇人大在开展监督活动时，往往心有余悸，不敢监督。即便监督也显得苍白无力。
三、解决对策
（一）努力实现法律规定与现实之间的统一，体现权力机关的地位和权威性
①明确乡镇人大主席团的性质。一是乡镇人大设立常委会；二是在现行《地方组织法》的基础上，由全国人大常委会通过立法解释将乡镇人大主席团界定为乡镇人大常设机构并授权省、市、自治区人大对乡镇人大主席团的职能、职数配备和和经费预算作出明确规定。②广泛宣传，增强全社会的人大意识，让全社会普遍知晓，人大是国家的权力机关，“一府两院”由它产生、受它监督、并对它负责。③争取和依靠党委支持。党委要把支持人大依法履职作为加强民主政治建设的重要职责，在干部配备上与政府一样，乡镇人大主席兼任党委副书记；在排位上，按照党委、人大、政府的顺序予以规范；④树立乡镇人大主席的权威。首先人大主席要腰杆硬起来，树立“有为才有位、有为才有威”的理念；其次注重工作艺术，正确处理本职工作与中心工作的关系，通过监督、支持、服务、参与赢得党委的支持、政府的理解配合、人民群众的信赖。
（二）努力实现权力归属和行使主体的统一，体现权力机关的权威性
①落实好乡镇人大对重大事项的决定权，一是党委政府必须认识到这是人大的法定权力，不能越俎代庖；二是党委要改变领导方式，由在人大之上和人大之外作决策，变为人大之中作决策。②要保证乡镇人大监督权力有效行使。首先打铁需本身硬，乡镇人大要克服所谓“人微言轻”的心理障碍，走出“监督难下手”的角色误区，做到敢于、善于监督；二是要把握监督方向，突出监督重点，防止监督越位；三是要把握监督艺术，做到工作程序和内容合法，措施要与党委政府同力，支持和监督政府推进工作；四是出发点要与人民同心，最大限度代表维护和实现好广大人民群众的根本利益，避免监督缺位。
（三）发扬代表主体作用，体现权力机关的属性
①重视提高代表素质。一是要把好代表入口关，选出的代表应当既有履职之能，又具有履职之德；二是要加强对代表履职培训，通过相关法律法规的学习，进一步提高代表的履职热情，规范代表的履职行为，克服“乱作为”。②重视抓好闭会期间的代表活动。人大代表在闭会期间开展活动，既是人大代表履行法定权力和义务的需要，同时，闭会期间的活动又是代表在会议期间工作的基础与延续。闭会期间代表参加本级人大开展的一些活动，能了解许多实际情况，实际听到群众的意见和需求，一方面为开好大会提出议案，审议各种议案和报告做好准备；另一方面也可以了解法律、法规的执行情况，了解代表会议的决议，决定的贯彻落实情况，了解人民政府及其工作部门的工作情况，从而为下一次代表大会审查各项议案和报告作好准备，有利于代表协助本级人大履行监督职能，有利于提高人大的威信。③重视代表建议办理。提出建议，批评和意见是人大代表依法执行职务的体现形式，修改后的代表法规定：“有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见，应当自交办之日起六个月内答复。” 承办单位应当建立一套完善的办理代表建议、批评和意见机制，提高办理建议、批评和意见的质量和效率，杜绝敷衍塞责、应付了事。人大及其办事机构应出加强对承办单位的督办，建立办理台账推进办理工作，让代表和人民群众看到代表履职实实在在的效果。
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