彭开礼 刘彤
今年5月上中旬，区人大组织特色小镇建设专题调研组，深入到江陵、龙门、东观、长乐、永安、阙家、青居、都京、青莲、凤凰、城建局、农工委、相关指挥部等单位进行了专题调研，通过听取工作汇报，调阅有关文件资料，现场查看在建工程的进展情况，召开座谈会等形式，详细了解掌握全区特色小镇建设的基本情况和工作进展，摸清存在的困难并找准突破口，现将调研情况报告如下：
一、我区特色小镇建设的现状
加快建设发展特色小镇是打造“绿色高坪、幸福家园”的具体举措，也是深化新型城市化建设发展至今的时代需要和持续激活重点乡镇（街道）发展活力的重要支撑，可谓是集时代性、前瞻性、科学性于一体的重要战略布局。因此，充分利用本地优势资源，借助国家城镇化建设政策东风，打造一批各具特点的生态型特色小镇，对于助推高坪经济发展、改善人民生活品质、增强我区发展后劲，具有不可忽视的重要意义。区委对此项工作非常重视和支持，将其作为落实省委多点多极发展战略、大力发展底部经济的重要措施来抓，在2016年下发的高委发34号文件中，对我区特色小镇建设工作进行了周密细致的安排部署，提出了“小规模”“组团式”“微田园”“生态化”的布局思路，结合十个乡镇（街道）的产业基础、发展实际为其规划了相应的特色走向和建设内容，规划范围覆盖129个行政村、24个居委会，城镇面积33.7平方公里，常住人口30.04万人。相关乡镇（街道）积极响应，按照区委提出的“产业、环境、文化、设施服务、体制机制”5个方面的统一部署，在各自的特色小镇建设工作中开动了脑筋、做出了努力，取得了一定的成效。
——思想统一，对加快特色小镇建设发展的重要意义和美好前景认识到位。调研座谈中，大家一致认为，一个高标准规划、高起点打造的特色小镇，无论是在环境设计、建筑外观、功能布局、能源利用上，还是在生活设施、现代服务配套上，都能够充分体现人性化、现代化等元素，这必将大大改善居民生活环境，提高生活品位，真正让群众感受到特色小镇建设给他们带来的“实惠”。同时，结合特色小镇建设培育各自的特色产业，不仅能创造更多的就业机会，改善群众生活水平，更重要的是可以大大增强本地的发展后劲。从浙江等地的发展经验来看，一旦特色小镇建成，必将成为当地旅游新的聚焦点，将使过去的“生态物质游”，向“生态文化游”延伸，从而增强本地旅游业的活力和内涵，并带动现代服务业的全面繁荣，实现全域旅游的健康发展。
——思路明晰，对各自乡镇（街道）的基础特色把握比较准确。按照省上特色小镇的《规划》要求，十个特色小镇以旅游休闲、现代农业、商贸物流、加工制造、文化创意、科技教育六大方向为重点，通过大力培育发展类型多样、充满活力、富有魅力的特色小城镇，引领带动全区小城镇发展和建设。如以文化为特色的永安镇深入挖掘历史文化资源内涵，维护修缮了古城古井、红旗农庄、张澜旧居等历史旧址，并积极对接“嘉陵江一日游”等旅游项目，举办了在红旗农庄重现历史场景，开展吃大锅饭、品老窖酒等活动，同时大力发展休闲文化养老产业，助推文化小镇建设，收效良好。龙门、江陵依托古镇核心区打造、中法农业科技园建设等重大项目，在改善民生及生态环境的同时，小镇旅游功能不断配套完善，为后续发展打下了良好的基础。阙家、青居等地把特色小镇建设与扶贫开发相结合，大力建设脱贫奔康产业园助推精准扶贫，得到了群众的好评。东观镇以商贸流通为主，大力发展乡村特色餐饮、田园观光等特色产业，东观辣子鸡等品牌成为远近闻名的饮食招牌，商贸重镇、田园集镇的风范渐成雏形。
——因地制宜，在各自特色小镇的打造中基本找准了工作切入点和结合点。十个乡镇把改善群众生活、促进经济发展作为打造特色小镇的出发点和归宿点，结合各自的产业发展规划、场镇建设、美丽新村建设和精准扶贫工作，在道路交通、环境整治、建筑风貌改造，以及休闲娱乐、餐饮商贸服务配套等方面找到了各自的着力点，做了大量实事，环境面貌、产业发展、民生改善等各方面都较以往不断提升，实现了以特色小镇为依托，突出以人为本的就地城镇化，在提高城镇化率的同时，一改过去向城区集中的模式，减轻了城区发展压力。
截至目前，我区规划建设的十个特色小镇，以螺溪河入江口为起点辐射整个流域并呈点状分布，如星星之火已形成燎原之势，构成了我区农旅结合、多列发展的“金腰带”。同时，江陵、长乐两个乡镇已由省发改委纳入全省“十三五”200个特色小城镇发展规划，分别列为现代农业型和文化创意型特色小镇；东观镇已由省住建厅从“百镇建设示范镇”列入了“百强示范镇”；都京、青莲也纳入了市级示范小镇范畴。
二、我区特色小镇建设存在的主要困难和亟待解决的问题
当前，我区特色小镇建设发展正处于起步阶段，与先进地区相比有一定的差距。困难和问题主要集中在：
（一）规划中的特色元素不突出。调研组认为，特色小镇是统筹城乡发展的载体，是解决三农问题的手段，也是脱贫奔康的支撑，因此最根本的就是要突出其独一无二的“特色”元素。当前，区委发[2016]34号文件是指导我们特色小镇建设工作的唯一一个纲领性文件，其中对十个特色小镇的发展方向进行了概念性规划，但缺少对特色小镇建设的详细规划和具体的操作办法，对个别乡镇的发展定位过于宽泛、不够精准，对核心区块的规划不明确，特色形象界定比较模糊，各乡镇都是按照各自的理解去执行，简单把特色小镇建设等同于场镇打造和产业发展的结合体，没有认识到特色小镇是一个集合产业、文化、旅游和社区等功能于一体的，以产业为核心、以项目为载体，生产、生活、生态互相融合的一个特定区域，因此在建设中比较盲目，缺乏突出的特色内容，与区委的战略目标存在差距。如:凤凰的盐卤温泉度假小镇，目前仍没有建设详细规划和切实可行的运作办法，尚停留在概念设想阶段。
（二）缺少功能与产业相结合的布局。调研组认为，大部分乡镇仍然按照“产业园区+旅游度假区+集中居住区”的旧思维来推进特色小镇建设，对产镇融合、功能合理布局考虑不够。比如，旅游特色的小镇，缺少拿得出手的、对外地游客具有吸引力的、同时又具备本地特色的旅游项目和产品；文化特色的小镇，没有深入挖掘传统产业自身的历史文化与内涵，而只是简单着力于整合、包装现有的商业体，尽管改善了小镇的形象面貌，但是与本地的“传统产业”文化结合不紧密，与现代的时尚文化也难以深度融合。如：阙家优质果蔬小镇，过去盛产的番茄在周边是比较出名的，但随着市场的飞速发展，现在已经算不上拿得出手的产品了。
（三）缺少市场化主体参与建设运营。调研组认为，从发达地区特色小镇建设运营的成功经验来看，特色小镇建设应当以市场为主体，由一两个实力雄厚的领军企业作为核心，紧密围绕其优势产业开展相关产业链招商、公共配套等活动。比如浙江的海宁皮革时尚小镇，由海宁中国皮革城股份有限公司和浙江钱塘江投资开发有限公司等实力雄厚的公司领头开发；海盐核电小镇，以中国核建集团、中国能建集团、中国核电工程公司等国资央企为主进行开发建设，资金到位快、项目进展快、投资见效快。而目前我们采取的“政府投资、招商引资”等传统做法，在特色小镇建设中收效甚微，“政府招商”的主体地位依然占据主导，由于特色小镇建设的市场特点与政府主导的方式不相匹配，招商企业领域分散、项目细碎化现象严重、核心产业不突出等现象，制约了特色小镇建设的快速见效。如:长乐民俗文化创意小镇，应该是一个非常有市场潜力和吸引力的项目，但目前就缺少实力雄厚的领军企业作为核心来引领。
（四）产业普遍层次较低，缺乏市场竞争力。调研组认为，产业作为特色小镇的核心，对特色小镇的前景具有至关重要的作用。与先进地区相比，我们的特色小镇普遍没有未来前瞻产业的科技含量和高成长性，还不能占据产业制高点，行业影响力远远不够，商业模式和业态创新有待深化。一方面，一些基于传统产业、工业园区来建设发展的文化小镇，由于受旧有生产经营模式，或者产业特点的制约，很难在短时间内实现“华丽转身”。另一方面，以８０后、９０后年轻创业者、大企业高管及连续创业者、科技人员创业者、留学归国创业者等为主的“创业新四军”普遍对创业环境要求较高，我区由于产业基础薄弱、区位优势不明显、配套设施不完善，对行业领军人才或核心团队吸引能力严重不足。如:都京丝绸文化主题小镇，就是典型的以传统产业为基础来开发建设的，虽然目前已初步具备了一些比较有特色的丝绸文化元素，但配套设施、生态环境、建筑风貌、运作理念等等，与规划设想还相去甚远，还需要长时间的努力建设。
（五）缺少要素保障，制约了特色小镇的建设发展。调研组认为，由于资金、用地、规划等要素保障的制约，全区特色小镇当前的建设发展仅处于起步阶段，部分乡镇要完成计划是困难的。就资金而言，项目招商需要基础设施投入先行，而当前地方融资平台作用有限，区本级财力十分薄弱，迫切需要社会资金的投入。对比发达地区的资金保障，浙江的省级特色小镇创建要求是“三年内要完成投资５０亿元，第一年不少于１０亿元”，按GDP折算，我们的特色小镇建设资金投入至少应该在1-5亿元左右，才有希望见效。就土地而言，受指标总量的限制，特色小镇所需的土地指标很难到位，如果需要拆迁，还涉及政策安置等问题，更要大大影响项目推进的效率。就政策支持而言，在充分放权上是有差距的，相关部门没有下放权力，该给的政策没有，该下放的权力没有下放，简政放权没有落到实处。
三、对下一步工作的建议
针对存在的问题和困难，调研组建议：
（一）加快科学规划，彰显特色文化。一是注重规划的衔接性。尽快建立由概念到具体、由策划到规划、由整体到局部的总体发展规划，要与城镇总体规划、土地利用总体规划相结合，以“多规合一”的思路系统化、高标准谋划小镇的功能定位和发展思路。同时，要落实“双城双修”的发展理念，结合海绵城市、地下管廊建设，要提前把该下地的管线规划布置好，要提前把城市修补、绿化修复的空间预留好。二是明确开发边界。特色小镇必须“求精不求大”，一般其规划面积不宜超过３平方公里，建成面积在1平方公里左右。因此要将不符合发展定位的项目区块尽快迁移，使小镇的产业定位、投资规模、规划范围达到科学合理的要求，保证空间形态上的“精致紧凑”，坚决杜绝无序扩张。三是凸显“特色”文化元素。将重点项目尽量集聚在小镇核心区，建好展示小镇基本情况和历史文化、进行商务活动和接待来访等多功能的“小镇客厅”。在建筑风格上应当富有本地文化特色，或具有地方历史人文特征。同时，不同区位与模式的小镇，在基础设施的软硬建设上要与产业特色相匹配，确保小镇风格的独特性。
（二）实施分类布局，发挥特色优势 。 一是发挥好旅游功能。休闲旅游、健康养生类的特色小镇对生态环境有天然的要求，由于自然基础相对较好，产业与环境相互催生，应从消费者体验本身出发，注重生态、文化体验旅游资源的深度开发。产品制造类的工业特色小镇，应摒弃搭周边成熟景区“便车”的思路，重点做好产业旅游资源和体验旅游资源开发，讲好特色产业的发展历程与历史故事，创设相关产业产品的风情体验区。二是发挥好文化功能。一方面应重点开发自然生态文化、人文历史文化和乡土民俗文化，保持地域特有文化的原生性、鲜活性；另一方面要深入开发创新文化，使创新资源、时尚元素等与本地传统产业充分交融，激发各类创新文化要素。三是发挥好社区功能。应注重环境先导，坚持“先生态、后生活、再生产”的顺序，通过对生活居住区、休闲娱乐区、商业配套中心等精心规划建设，营造绿色环保的生态环境、优美舒适的生活环境、贴心周到的服务环境。同时，应当探索在流转的土地中就地发展产业，让当地群众就地转化为产业工人，就近解决就业问题的建设模式，使特色小镇成为新的价值洼地。
（三）突出市场主体，完善运营管理。一是摈弃“政府投资、招商引资”的传统做法，按照政企分离的原则，建立健全产业选择的科学决策机制，选择符合发展定位、实力雄厚的投资主体，承担小镇的开发建设、招商引资、对外合作、管理服务等工作。政府将工作重心放在研究促进特色小镇快速发展的政策组合拳，以及加快基础设施与公共服务的完善上来。二是充分发挥龙头企业的作用。特色小镇尤其是制造类产业的小镇，应当引入市场力量强大、资金实力雄厚的龙头企业，高度重视和充分发挥上市公司的作用，发挥其建设大项目、布局产业链的天然优势和能力，务必形成特色小镇的核心竞争力。三是对于产业实力相对薄弱的小镇，可以加强公司与银行、信托、保险等金融机构的合作，支持开发主体以控股、参股、相互持股、ＰＰＰ等方式组建集团公司，吸引民间资本参与小镇建设，引进大型餐饮、文化企业，让特色小镇的内容更加丰富，从而实现利益共享、风险共担。
（四）创新集聚转化，提升产业层次。一是做优特色项目。着眼高成长性的产业，充分运用重点客商联络机制、招商主题定位机制、信息共享联动机制，主动对接国内外行业领先的大企业、大集团。二是创新驱动转变。深化商业模式和业态创新，鼓励企业以新业态、新模式提高强化创新链，以商业模式创新赢得市场，以管理创新增强效益，以自主知识产权、附加值高、市场竞争力强的产品提高价值链，不断提升品牌形象。三是引进高端人才。重点做好海外人才和行业领军人才的引进工作，制定落实创业场地补贴、贷款贴息、房票补助、引才奖励等奖励措施，同时，不断完善小镇内的基础设施和现代服务业功能配套，为创业创新人才营造一个绿色、环保、便捷、舒适的创业创新环境。四是做好创新转化。注重本地产业与开展技术合作的高校、省级以上研究院的紧密结合，充分激发各创业创新平台活力，促进企业与科创平台对接，重点培育一批省级及以上品牌产品和企业。
（五）加大政策扶持，强化要素保障。一是加强协调服务。结合扩权强镇的契机，全力帮助小镇建设主体做好基础配套、招商选资等工作，落实专人跟踪服务，及时掌握特色小镇项目建设进度，协调解决项目建设中存在的突出问题，确保项目按计划完成。二是强化要素保障。资金方面，适当向特色小镇所属乡镇（街道）倾斜，加强与省、市财政现有的工业转型升级专项资金、战略性新兴产业专项资金等专项资金的衔接。探索建立特色小镇发展投资基金，推动各类产业资金、可用闲置资金、可用国有资产等划入专项基金。在特色小镇基础设施和公共服务领域，建立政府和社会资本合作（ＰＰＰ）项目库，向全社会募集资金，建立绩效评价机制，根据企业经营状况调整投资回报率，尽快形成科学收益分配机制，形成长期稳定投资回报机制，从而对社会资本产生吸引力。土地方面，要创新管理模式，必须突出为要素服务做好保障，尽量优先确保特色小镇重点项目、基础设施用地指标。同时注重存量挖潜，结合土地利用规划调整、农村土地综合整治、工业园区二次开发、“多规合一”试点以及其他土地整治工作，以存量建设用地异地置换等方式增加用地指标，解决特色小镇用地及规划问题。三是要强化跟踪督办。区上应该将特色小镇建设任务纳入督查和目标考核体系范围，区目督办和领导小组办公室应当定期对特色小镇建设情况进行跟踪督查，定期通报，确保特色小镇建设目标如期实现。（作者单位：高坪区人大城环资委）
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