新时代全面依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，而备案审查制度作为法治建设中的关键一环，其重要性日益凸显。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视备案审查工作，从全面推进依法治国、加强宪法法律实施和监督的战略高度，对加强备案审查制度和能力建设作出新部署、提出新要求。党的二十大提出：“完善和加强备案审查制度。”首次将备案审查写入党的全国代表大会报告。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》进一步提出：“完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量。”这是党中央对备案审查工作提出的新的更高要求。推动备案审查工作的不断完善发展，在新时代全面依法治国进程中发挥着越来越重要的作用。
一、新时代全面依法治国对备案审查工作提出新要求
备案审查制度是我国法治建设的关键机制，承载着维护国家法制统一、保障公民权益、推进全面依法治国的多重使命。
（一）维护国家法制统一的更高追求
在单一制国家中，法制统一对于国家统一和社会安定至关重要。我国立法体制是统一且分层次的，随着地方立法主体增加，新制定的地方性法规数量快速增长。在这种情况下，更需要通过备案审查，确保不同层级、规模庞大的规范性文件形成协调严密的法治网络，保证中国特色社会主义法律体系内在统一和谐，切实维护宪法法律权威和国家法制统一。新时代依法治国要求备案审查工作要以更高标准、更严要求，杜绝“法出多门”、“政出多门”的现象，使各级各类规范性文件都能在宪法法律的框架内运行，为国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的法治保障。
（二）保障公民合法权益的使命担当
新时代法治建设始终坚持以人民为中心，保障公民合法权益是法治的根本目的。备案审查工作在这方面肩负着重要使命，通过主动审查确保法规规章遵循宪法法律规定原则精神，杜绝地方和部门立法“截留”法律红利，从根本上保障人民当家作主和维护人民利益；通过对公民提出的审查建议进行被动审查，聚焦解决人民群众反映强烈的热点难点问题，从制度层面纠正规范性文件中侵害公民权益的规定，切实保障公民的合法权益。
（三）推进全面依法治国系统工程的关键支撑
全面依法治国是一个系统工程，备案审查制度作为其中的重要组成部分，与宪法实施、法律规范体系完善、法治政府建设等方面紧密相连。备案审查制度源自宪法规定，开展备案审查是宪法实施的具体举措，是合宪性审查工作的基石，对于推动全面贯彻实施宪法具有重要意义。各级地方人大备案审查主要审查文件的合法性，通过审查能够发现并解决法律规范体系中存在的不协调、不适应、不好用的问题，促进法律规范体系的和谐统一、系统集成、协同高效，为法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系等提供有力支撑。在法治政府建设方面，备案审查从“源头”上规范行政权力，服务行政，促进政府依法全面履行职能，推动法治政府建设率先突破。
二、新时代备案审查工作的开展现状
备案审查工作在制度完善、备案推进、审查加强、纠错运行等方面成效显著。国家与地方层面制度持续健全，实现备案全覆盖，审查方式多元且重点突出，纠错机制有效保障法治统一。
（一）备案审查制度不断完善
一是国家层面制度建设成果丰硕。党的十八大以来，国家在备案审查制度建设方面取得了一系列重大成果。2015 年立法法修改后，进一步明确了备案审查的相关要求和程序。2023 年 3 月，十四届全国人大一次会议对立法法再次作出重要修改，明确合宪性审查相关要求，完善主动审查、专项审查等机制，强化常委会工作机构的审查职责，为备案审查工作提供了更坚实的法律依据。2023 年 12 月，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，首次以“有关法律问题的决定”的形式专门对备案审查制度和工作作出系统全面的规定，从明确工作目标、坚持有件必备、有备必审、有错必纠到完善相关制度机制等方面，为备案审查工作提供了全面的制度指引。2024 年 11 月，十四届全国人大常委会第十二次会议对监督法第五章作出重要修改，规定了对司法解释、政府规范性文件的审查。
二是地方层面积极跟进落实。各省（区、市）人大常委会积极响应党中央精神和国家法律、全国人大常委会有关决定要求，结合我省、市实际，及时制定、修改完善了有关备案审查制度和工作的地方性法规。2024年7月，四川省第十四届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《四川省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，四川省第十四届人民代表大会常务委员会第五十次主任会议通过《四川省人大系统规范性文件报备规定》；2025年3月，四川省第十四届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准《南充市人民代表大会及其常务委员会立法条例》，对第六章市人民政府规章的备案审查进行了修改，进一步丰富和完善了备案审查制度体系。
（二）备案工作扎实推进
贯彻落实党中央关于“所有的法规规章、司法解释和各类规范性文件出台后都要依法依规纳入备案审查范围”的部署要求，备案工作取得显著成效。2024年，市人大常委会共向四川省人大常委会报备规范性文件7件，全部通过省人大常委会的审查。收到各制定机关报送备案的规范性文件77件，其中：市政府报送的规范性文件9件，市监察委员会1件，县（市、区）人大常委会67件，实现备案全覆盖。市人大常委会法工委（以下简称“法工委”）对报送备案的文件开展形式审查，对发现的报备不规范问题及时督促报备机关纠正，确保备案工作的规范性和严肃性。对1件超出备案范围、1件逾期报送的规范性文件依法作出退回处理，为备案审查工作提供了全面、准确的数据支持，也方便了社会公众对规范性文件的查询和监督。
（三）审查工作全面加强
一是审查方式多样且协同发力。市人大常委会法工委加强与各专门委员会协作配合，发挥各自优势，关注文件是否符合党中央决策部署、是否符合法律规定等重要问题，对备案的规范性文件开展主动审查。探索联合审查机制，与有关部门或机构针对一些复杂问题或共性问题共同开展审查，整合力量，形成审查合力。
二是审查重点突出且成效显著。在审查工作中，重点围绕贯彻落实党中央决策部署和加强对公民、法人合法权益保护两个方面发力。在贯彻党中央决策部署方面，对涉及优化营商环境、支持产业发展、推动经济运行等领域的规范性文件进行严格审查。对涉及到公民合法权益的规范性文件，及时纠正规范性文件中存在的问题，保障党中央决策部署的贯彻落实和公民合法权益。
（四）纠错机制有效运行
经审查，当发现规范性文件存在合法性、适当性问题时，便通过多种方式督促和推动有关制定机关及时予以修改、废止或者处理。为进一步提高审查质量，对党内的文件进行合法性审查时，提前介入文件起草阶段，发现个别文件条款与上位法有不一致的地方就提出修改建议，发现个别文件内容表述与党中央有不适当的情形，及时提出修改建议，通过沟通，制定机关反馈是全部采纳，更好地保障了相关人员权益。通过有效的纠错机制，维护了我市备案审查制度的权威性和严肃性，确保了规范性文件的质量，促进了法治的统一和完善。
三、新时代备案审查工作面临的挑战与应对策略
当前规范性文件备案审查面临审查工作量大与资源有限的矛盾突出、各县市区工作发展不平衡、审查标准待细化统一的三大挑战。为此，需从加强资源保障与能力建设、推动工作均衡发展、细化统一审查标准三方面采取应对策略，以提升审查工作质效。
（一）面临的挑战
一是审查工作量大与审查资源有限的矛盾。随着备案审查范围的不断扩大，各类规范性文件数量持续增加，审查工作量日益繁重。与之相对的是，备案审查工作机构的人员编制、专业能力等审查资源相对有限。7月上旬，市人大常委会法工委先后在市人大常委会机关、仪陇县、西充县召开片区座谈会，听取了解全市规范性文件备案审查工作开展情况，我市各级各部门备案审查工作岗位均是一个人在工作，有的部分单位还是兼职，且非法律专业人员居多，具有法学背景和取得律师资格证书的岗位工作人员较少，导致面对大量的规范性文件，难以做到全面、深入、细致的审查，影响了审查工作的质量和效率。审查工作需要对各类法律法规、政策文件进行深入研究，对不同领域的法学研究且还需具有认真负责的工作态度，对审查人员的专业素养要求较高，而目前部分审查人员在专业知识储备、审查经验等方面还存在一定差距，岗位轮动性也快，难以适应日益复杂的审查工作需求。
二是不同地区备案审查工作发展不平衡。由于我市各县（市、区）经济社会发展水平、法治建设基础和重视程度等方面存在差异，导致不同地区的备案审查工作在制度建设、工作开展、审查能力等方面存在不平衡现象。比如，阆中市人大常委会构建三位一体的制度体系（制度先行、流程标准化、目录报备机制），在建立创新审查协作机制和督办机制方面有较好的经验。阆中市司法局制定了行政规范性文件从起草、审查、集体讨论、公布到备案的全覆盖部门乡镇（街道）流程图，还制定了合法性审查要点指引工作办法等，工作开展较为规范。南部县人大常委会和南部县司法局在配备审查队伍能力方面较强，凡从事备案审查工作岗位的人员均获得律师资格证资质，能够积极主动地开展备案审查工作，并取得了较好的成效。而大多数县（市、区）人大常委会和司法局在备案审查制度方面还不够健全，工作开展不够规范，备案工作也没有应报尽报，存在备案不及时、漏报不报，审查能力不足，审查不严格等问题，影响了备案审查工作在全市范围内的整体推进和均衡发展。
三是审查标准的细化与统一问题。在备案审查工作中，对于规范性文件是否符合合法性、适当性要求，需要有明确、细化、统一的审查标准。目前在实际审查工作中，审查标准还存在一定程度的模糊性和不一致性。不同县（市、区）、不同审查人员对于一些法律条文的理解和适用还存在差异，对于 “适当性” 等较为抽象的审查标准，缺乏具体、可操作的判断依据，导致在审查工作中可能出现“同案不同判”的情况，影响了备案审查工作的公正性和权威性。
（二）应对策略
一是加强审查资源保障与能力建设。加大对备案审查工作机构的人员配备和资金投入，优选专业法律人才，优化人员结构，提高审查工作的人力保障；加强对审查人员的业务培训，通过举办备案审查专题培训班、建立微信学习群开展业务研讨交流、组织案例分析等方式，不断提升审查人员的法律专业知识水平和审查业务能力；建立备案审查专家咨询库，邀请法学专家、专业律师等参与备案审查工作，为审查工作提供专业智力支持，弥补审查人员在专业知识和经验方面的不足；充分利用现代信息技术，开发和完善备案审查信息化系统，利用AI与上位法校对等技术审查提高备案审查工作的信息自动化、智能化，提高工作效率，减轻审查人员工作负担。
二是推动备案审查工作均衡发展。加强对县（市、区）人大常委会的指导和支持，建立备案审查工作经验推广机制，及时总结和推广先进县市区的成功经验和做法，供其他县（市、区）人大常委会学习借鉴，促进地区间的相互交流与共同提高；加强对各地备案审查工作的监督检查，建立工作通报考评制度，推动各地备案审查工作均衡发展。
三是细化与统一审查标准。组织力量对备案审查的合法性、适当性审查标准进行深入研究和细化，制定具体、明确、可操作的审查指引和细则，明确各类审查标准的内涵、适用范围和判断依据，减少审查工作中的主观性和随意性；加强对审查标准的宣传和培训，使各级备案审查工作机构和审查人员准确理解和把握审查标准，确保审查工作的一致性和公正性；建立审查标准动态调整机制，根据经济社会发展变化和法律法规的修订完善，及时对审查标准进行调整和更新，使其适应不断发展的备案审查工作需求。
新时代备案审查工作在全面依法治国进程中地位关键、作用凸显，党中央的高度重视为其发展提供了根本指引。通过不断完善和加强备案审查工作，为新时代全面依法治国提供更加坚实的制度保障和支撑，助力国家治理体系和治理能力现代化建设，为实现全面依法治国的总目标和护航现代化南充区域中心城市建设作出更大贡献。
来源|南充市人大常委会法工委
作者|李晓华
