1954年9月，一届全国人大一次会议召开，审议通过了《中华人民共和国宪法》，标志着人民代表大会制度这一国家根本政治制度正式建立。70年的历史实践证明，人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度，是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。
乡镇人大作为我国最基层的国家权力机关，是民主法治建设的最前沿，是人民代表大会制度的基石。党的十八大以来，党中央高度重视人大工作，2015年出台了《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（以下简称《若干意见》），2021年召开了首个中央人大工作会议，为加强和改进基层人大工作指明了方向、提供了遵循，极大地推动了地方人大工作的发展。新时代加强和改进乡镇人大工作，既有利于巩固国家政权大厦的基础，又有利于有效发展全过程人民民主，还有利于促进基层治理能力和治理体系建设，对于坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度具有十分重要的现实意义。笔者结合对乡镇人大工作的调研，以“为什么、是什么、怎么办”，浅谈对新时代加强和改进乡镇人大工作质效的一些认识和思考。
一、新时代加强和改进乡镇人大工作“为什么”
（一）从历史的维度看重要性。人民代表大会制度起源于苏维埃代表会议制度，在探索中国特色社会主义道路的历史进程中逐步发展完善。经过70年的实践，人民代表大会制度为党领导人民创造经济快速发展和社会长期稳定的“两大奇迹”提供了重要制度保障。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视、全面加强对人大工作的领导，推动人民代表大会制度理论和实践创新取得重大成果，形成习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，指引人大工作取得历史性成就。乡镇人大作为实践这一制度的第一方阵，直接关系到人民代表大会制度能否生根、国家政权是否牢固、发展大局是否稳定、基层治理是否有效，自然意义重大、重任在肩、责无旁贷。
（二）从法治的维度看关键性。《宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，而人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。乡镇人大是党和国家联系广大人民群众的最广泛、最深入、最真实的主渠道，广大基层群众也主要从乡镇政权的行为中评价政府是否勤政、政策是否惠民、执法是否公正。乡镇人大站在民主法治建设的最前沿，其工作水平、作用发挥直接影响着人民群众权力行使的效益化、民主权益保障的有效性。加强和改进乡镇人大工作，既是维护《宪法》权威、保障人民代表大会制度在基层落地落实的根本要求，又是全面贯彻依法治国方略，保证宪法、法律、法规和党的大政方针在本行政区域内得到遵守和执行，让民主更加广泛化、制度化、法律化的有效途径。
（三）从发展的维度看必要性。党的二十大擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，中国式现代化是多层次、全方位的现代化，国家治理体系和治理能力现代化是中国式现代化的核心要义和内在逻辑。人民代表大会制度作为国家根本政治制度，集中体现了人民主权、人民意志，是国家治理现代化水平的重要标志。但是中西部地区农村大量青壮年异地务工，留守乡村的基本上是“6199”部队，与基层人民群众接触最为密切的乡镇人大工作，如何更加广泛地凝聚民心、听取民意，真实地反映民情民怨和民智，彰显全过程人民民主，成为了乡镇人大的一个工作难题。特别是在世界格局瞬息万变、社会矛盾复杂多样、人民需求品质提升的当今时代，如何顺应现实所需，有效促进依法行政、依法治理，是新时代乡镇人大工作必然面临、也必须解决的重要课题。
二、乡镇人大工作的现状和面临困难“是什么”
（一）干部兼职难作为。中共中央转发的《若干意见》明确规定，乡镇人大主席、副主席应当把主要精力放在人大工作上。但在实际工作中，95%以上的乡镇均给人大主席、人大干事，安排了分管或从事乡村振兴、基础建设、基层治理等其他工作，受时间和精力影响，人大工作成了“副业”，“种了别人的田，荒了自己的地”成为乡镇人大的一个现实窘境。乡镇人大主席作为乡镇人大工作的领头人，既当裁判员、又当运动员，且以运动员为主的行政化倾向较为普遍。特别是部分基层党员干部只重视乡镇党委、政府的工作，认为人大工作属于“程序性”工作，而非“急难险重”工作，关注度、曝光度不高，抓人大工作的积极性、主动性不强。
（二）无声代表难代言。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，这就要求人大代表必须具备很强的政治性、代表性、专业性。但根据《代表法》对人大代表比例构成的相关规定和目前乡镇“6199”的现实情况，一部分代表来自乡镇和村社干部中，这部分代表身份重叠、角色冲突，多数时候都是“不能为、不敢为”；还有部分代表为外出务工人员，开会回乡、散会离乡，受文化水平和对乡镇事务不了解等因素的限制，多数时候都是“不愿为、不会为”。这就造成乡镇人大代表，绝大多数时候活动参加不了、开会发言不了、意见表达不了，难以发挥“从群众中来，到群众中去”的纽带作用，也难以用实际行动兑现好“人民选我当代表，我当代表为人民”的履职承诺。
（三）法定职权难行使。从人民代表大会制度的设计来看，我国地方组织法赋予乡镇人大决定、监督、选举三项权力，而这三项权力主要是在年初和年中2次乡镇人代会上行使。根据《若干建议》规定，乡镇人大会议不少于1天，有选举事项时，会期适当增加。然而实际的操作中，各乡镇人大主席团大多都是比着1天会期这个“下限”进行选择，更有压缩至半天的情况。因为时间短，需审议的事项本来就很多，近年来还将乡村振兴、民生实事项目作为法定事项纳入乡镇人代会审议，会议组织就不得不采取削减审议时间的方式来进行，让法定的人代会成为了做样子、走过场的例行会议。同时，乡镇一级人大没有闭会期间的常设机构，闭会期间活动开展频次少，即便是开展的活动往往也只重形式不重效果，活动实效甚微，监督权也未有效使用。
（四）保障不足难运行。基层人大代表来自各行各业，为密切联系群众，各乡镇均建立了人大代表“家”“站”，代表履职的常态化场所得到切实的保障，但其作用发挥却不容乐观。有些代表“家”“站”设在人大主席办公室，有些设在会议室，设施不齐、制度不全、计划粗糙，导致代表有“家”不归现象十分突出，代表活动组织难、选民联系代表难、选民监督代表难等问题仍然存在，打通代表联系群众的“最后一公里”，依然有较长的一段路要走。同时乡镇人大工作经费普遍实行实报实销，部分乡镇人大主席对人大工作经费和“人大代表之家”运行经费预算情况不清楚，不知道合理使用，甚至有的乡镇人大没有使用“代表之家”运行经费。加之，近几年来乡镇财政十分困难，仅审批经费一项就颇费周折，稍有不慎还存在违纪风险，导致有的乡镇人大主席不愿也不敢大胆开展工作，长此以往就造成了人大代表与选区选民联系不紧密。
三、新时代加强和改进乡镇人大工作“怎么办”
（一）把好“总开关”，切实树牢人大意识。当前乡镇人大工作大环境持续向好，但与预期还存在一定的差距，主要是思想认识上还有偏差。于乡镇党委而言，要重视乡镇人大工作，充分发挥党委统揽全局协调各方的作用，理顺党委、人大、政府的关系，定期研究人大工作、听取人大工作汇报，保障必要工作经费。于乡镇政府而言，要自觉接受乡镇人大的监督，高度重视人大代表建议和意见的办理，自觉主动汇报好各项工作的开展情况，贯彻执行好人大形成的决定决议。于乡镇人大而言，人大工作的首要原则是坚持党的领导，乡镇人大要开展好工作，离不开乡镇党委的领导和支持。要严格执行请示报告制度，人大工作中的重大问题、重要事项、重要情况及时主动向同级党委请示报告，保障党的领导全面、系统、整体地落实到人大工作之中。要紧紧围绕党委工作大局，谋划统筹推进人大工作，做到党委有动员、有部署，人大有行动、有作为，切实当好党委的参谋和助手。于乡镇人大主席而言，要正确认识乡镇人大的地位和作用，正确看待自己肩负的重要职责，改变乡镇人大主席是“闲职”的错误认识，以饱满的热情、进取的精神、昂扬的斗志投身人大工作，用大家履职的实绩实效，去擦亮人大这块牌子，展现自己的能力作为。要积极完成党委分工的中心工作任务，妥善处理好人大主业与其他中心工作的关系，学会“弹钢琴”，分清工作主次，使两者兼顾起来、统一起来，做到“两不误、两促进”。
（二）干好“法定事”，不断提升履职实效。人大工作属于依法履职，具有很强的法定性、权威性、规范性，新修订的《地方组织法》明确规定了乡镇人大14项法定职责，加强和改进乡镇人大工作，首先得切实完成好这些任务。一方面，高质量开好法定会议。召开乡镇人民代表大会会议、主席团会议，是乡镇人大依法履职的法定方式，认真开好这“两类会议”是乡镇人大的重要职责。要严把会议程序关，从会议的筹备、召集，到审议、表决、选举及宪法宣誓等各个环节，都要严格按照规范程序进行，不能随意简化，保证审议质量和效果。每季度召开的主席团会议，要不断充实会议内容，把关键放在会前调研、会中审议和审议意见落实上，加大跟踪督办，切实推动问题解决。另一方面，严格依法开展监督。监督工作是人大最重要、最基本的一项职权，尤其闭会期间，乡镇人大日常工作的主要任务就是监督。要坚持从实际出发，综合运用听取审议专项工作报告、专题调研、专题询问和工作评议4种监督方式，实事求是开展监督，自觉将监督工作融入经济社会发展大局。要做到监督与支持并重，既要体现监督的刚性和约束，又要考虑党委政府实际困难，给予理解和支持，切实做到督政不揽政、到位不越位、补台不拆台。要着眼解决深层次问题和主要矛盾开展监督，对于看准的问题、关键的问题，务必锲而不舍、一抓到底，力求监督工作打破壁垒、突破难点，抓出人民群众看得见的实际成果。
（三）练好“基本功”，健全完善工作机制。乡镇人大能否履行宪法和法律赋予的职能，很大程度上取决于人大自身建设状况。新时代加强和改进乡镇人大工作，必须从完善的体制机制入手，搞好人大自身建设，激发人大代表活力，提升人大工作水平。一是完善学习培训机制。学习是履职之基、成事之要。要建立健全代表岗前培训机制，为代表构建好最基本的应知应会框架，促进代表顺利完成从形式代表向合格代表的转变。要建立健全代表履职提升培训机制，结合乡镇工作实际，搭建好代表五年履职梯次培训体系，有效解决代表履职能力从低级向高级的专业提升，不断增强履职意识、提高履职能力，为依法履职打下坚实基础。二是完善评价考核机制。从制度设计来看，上下级人大之间没有直接隶属和垂直领导的关系，形不成推动具体工作的压力。要完善人大工作考核机制，建立由乡镇党委统一领导的人大评价考核体系，明确考核内容、方式方法，具体制定出涵盖代表大会、主席团会议、代表工作、监督工作等的衡量指标，借助量化打分的外力，让评价方式从“软约束”变为“硬杠杠”，彻底扭转乡镇人大工作走形式、被淡化等现实困局。三是完善履职监督机制。人大代表是人大工作的主体，是人大工作的活力源泉。要着眼乡镇人大代表的实情，健全代表线上、线下相互促进的履职机制，对代表出席会议、参加活动、提出建议、进家进站等履职情况进行记录评分，完善代表履职纪实登记、代表向选民述职、选民为代表打分等评价内容，让选民切实掌握代表去留的话语权，让人民选出的代表真真正正代表人民、实实在在为了人民。四是完善服务保障机制。做好新时代乡镇人大工作，既要靠乡镇人大的自身努力，也需要县人大和乡镇党委政府的有力支持。要足额预算乡镇人大工作经费、代表活动经费，适当提高无固定收入代表参加人大会议和代表活动的误工补助标准，确保乡镇人大工作和代表活动顺利开展。要加强考核评价的结果运用，对考核评选为优秀的乡镇人大干事、人大代表由党委进行表扬，同时对表现优秀的乡镇人大主席由县人大常委党组向县委推荐重用，进一步提升人大干部和代表的履职热情。
来源|西充县人大常委会办公室
作者|张长辉
